Госдоклад «Об усилении государственных гарантий защиты прав потребителей в Российской Федерации»

Интернет-приемная Союза потребителей РТ

 

Горячая линия для потребителей

 

Нарушители прав потребителей

 

ОПРОС

Довольны ли вы качеством картофеля, который продается на рынках или в магазинах?

Да
Нет

Госдоклад «Об усилении государственных гарантий защиты прав потребителей в Российской Федерации»

 

Президиум  Государственного  совета  Российской  Федерации

 

Д О К Л А Д

Об усилении государственных гарантий защиты прав потребителей в Российской Федерации

 

г. Саранск

2012 г 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

1. Общая характеристика современного состояния

законодательного регулирования отношений с участием

потребителей в Российской Федерации                                                                                                                               

 

2. Национальная система защиты прав потребителей                                

3. О практике разработки региональных программ по защите

прав потребителей                                                                                               

 

4. О праве потребителей на просвещение и значении

необходимости повышения финансовой грамотности                                

 

5. О деятельности Консультативного совета по защите прав

потребителей при Роспотребнадзоре, консультативных и

совещательных  органах в субъектах Российской Федерации                  

 

6. Всемирный день защиты прав потребителей                                           

 

7. Защита прав потребителей в рамках СНГ                                                

 

8. Заключение                                                                                                      

 

Приложение 1. Отдельные результаты деятельности

Роспотребнадзора, связанные с осуществлением

федерального государственного надзора в области

защиты прав потребителей                                                                              

 

Приложение 2. Отдельные результаты деятельности Союза

потребителей Российской Федерации

(по данным отчетов 45 организаций)                                                              

 

Приложение 3. Данные об объемах кредитов, депозитов

и прочих размещенных средств, предоставленных

физическим лицам (по данным Росстата)                                                       

 

Приложение 4. Объем платных услуг населению по

видам (млн.руб.) и структура платных услуг населению

(в процентах к итогу) (по данным Росстата)                                                 

 

Приложение 5. Положение о Консультативном совете по

защите прав потребителей государств – участников СНГ                        

 

 Приложение 6. Соглашение об основных направлениях

сотрудничества государств – участников Содружества

Независимых Государств в области защиты прав

потребителей от 25 января 2000 года                                                               

 

Приложение 7. Положение о Консультативном совете

по защите прав потребителей Роспотребнадзора                                         

 

1. Общая характеристика современного состояния законодательного регулирования отношений с участием потребителей

в Российской Федерации

 

Активное развитие мирового консьюмеризма (англ. Consumerism от consumer — потребитель, организованное общественное движение, ставящее своей целью расширение и защиту прав потребителей) во второй половине ХХ века на определенном этапе сделало актуальным установление международных основ цивилизованной потребительской политики. В результате Генеральная Ассамблея Организации объединенных наций (ООН) своей резолюцией от 09.04.1985 № 39/248 утвердила «Руководящие принципы для защиты интересов потребителей», ставшие для многих государств своеобразным базисом для формирования и последующего поступательного развития национального законодательства в данной области.

         В их числе и Россия, где защита соответствующих прав и свобод человека и гражданина гарантирована в первую очередь Основным законом – Конституцией Российской Федерации.

Вступив в силу с 7 апреля 1992 года в сложный период только нарождающихся в нашей стране рыночных отношений Закон РФ «О защите прав потребителей»[1] заложил важнейшие механизмы государственной и общественной защиты соответствующих потребительских прав граждан, что позволило достаточно эффективно сбалансировать их интересы с интересами предпринимателей и в конечном итоге на многие годы вперед получить целый комплекс системообразующих правовых норм, постоянно доказывающих свою действенность и жизнеспособность. 

Будучи объективно одним из наиболее востребованных законодательных актов, Закон РФ «О защите прав потребителей» постоянно актуализируется и дополняется новыми положениями, которые призваны  максимально отвечать тем изменениям, которые происходят в общественных отношениях.

Так, в январе 1996 года, т.е. спустя год после вступления в силу первой части нового Гражданского кодекса Российской Федерации, ставшего с тех пор базовым нормативно-правовым регулятором отношений с участием потребителей, вступила в силу новая редакция Закона РФ «О защите прав потребителей».

В 1999 году в Закон РФ «О защите прав потребителей» были внесены изменения, имевшие целью обеспечить должную гармонизацию его правовых норм в первую очередь с теми положениями  Гражданского кодекса Российской Федерации, которые были закреплены в его второй части, вступившей в силу с 1 марта 1996 года, регулирующей отношения по отдельным видам обязательств.

Целый ряд по своему новаторских положений появился в Законе РФ «О защите прав потребителей» в 2004 году, ознаменовавшемся проведением широкомасштабной административной реформы федеральных органов исполнительной власти, что обусловило не только привнесение в Закон очередных важнейших сутевых изменений, имевших прикладной характер, но и передачу функций по государственному контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей вновь созданному органу  - Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзору).

         Роспотребнадзор инициировал дополнительный блок масштабных новаций, которые с принятием Федерального закона от 25  октября 2007 года № 234-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации» позволили сделать еще один шаг по пути дальнейшего совершенствования законодательных основ защиты соответствующих прав граждан.

         В частности, Закон РФ «О защите прав потребителей» был гармонизирован с требованиями Европейского Союза по этикетированию пищевых продуктов, полученных из ГМО, установленными Директивой Европейского Парламента и Совета от 22.09.2003 № 1829/2003 о генетически модифицированной пище и кормах, которая с апреля 2004 года ввела 0,9 % пороговый уровень для маркировки пищевых продуктов, полученных из ГМО. 

Кроме того, именно в этот момент норма Закона РФ «О защите прав потребителей» об обязательной информации о товарах (работах, услугах) была дополнена положениями, согласно которым при предоставлении кредита гражданам стало являться обязательным своевременное предоставление достоверных сведений о размере кредита, полной сумме, подлежащей выплате потребителем, и графике погашения этой суммы, что стало значимым барьером на пути недобросовестных практик в таком активно развивающемся сегменте сферы услуг, как область потребительского кредитования.

         Последние по времени изменения в правовом регулировании отношений с участием потребителей связаны с принятием Федерального закона от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», вступившего в силу с 1 августа 2011 года.

  На этот раз в наибольшей степени соответствующие изменения коснулись статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей», чья новая редакция вводит понятие федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, закрепляя в подпунктах 1-7 пункта 2 его основные принципы и направления.

         При этом подпунктами 1 и 2 пункта 2 статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» предусмотрено, что наряду с проверками изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров) по соблюдению ими обязательных требований, установленных настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в области защиты прав потребителей, равно как и при проверках соответствия товаров (работ, услуг) обязательным требованиям, обеспечивающим безопасность товаров (работ, услуг) для жизни и здоровья потребителей, окружающей среды, предупреждение действий, вводящих потребителей в заблуждение, и предотвращение причинения вреда имуществу потребителей, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя также и проверки на предмет соблюдения (соответствия) тех же требований, установленных международными договорами Российской Федерации либо в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Данное обстоятельство особенно важно в условиях активного интегрирования России в мировую экономику и объективного расширения сферы правоприменения норм международного права применительно к отношениям с участием потребителей. Кроме того, это позволяет Роспотребнадзору как уполномоченному федеральному органу исполнительной власти в области защиты прав потребителей (его территориальным органам) в рамках федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей обеспечивать проверку соблюдения на территории Российской Федерации соответствующих решений, принимаемых, в частности, в рамках Евразийского экономического сообщества Межгосударственным Советом ЕврАзЭС и Комиссией Таможенного союза.

В числе других новых законоположений, призванных усилить гарантии защиты прав потребителей от недобросовестных субъектов хозяйственной деятельности,  - конкретизация понятий неоднократного (два и более раза в течение одного календарного года) и грубого (повлекшее смерть или массовые заболевания, отравления людей) нарушения прав потребителей, как оснований для инициативного обращения в суд с заявлениями о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя).

Подобное уточнение нормы статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» и устранение ранее имевшейся на этот счет правовой неопределенности должно послужить более активному применению соответствующего правомочия со стороны Роспотребнадзора как полномочного органа государственного надзора в рассматриваемой сфере, при том, что такая мера как принудительная ликвидация юридического лица (принудительное прекращение деятельности индивидуального предпринимателя) по своей сути носит все же исключительный характер.

  Очевидно и то, что в связи с определением в числе одного из составляющих элементов федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей «формирования открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов в области защиты прав потребителей, качества и безопасности товаров (работ, услуг)», на качественно новый уровень должно выйти состояние дел по реализации права потребителей на просвещение «посредством организации системы информации потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав», установленного  статьей 3 Закона РФ «О защите прав потребителей». А законодательное закрепление права на участие в работе по формированию таких ресурсов со стороны общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) позволит эту важную задачу решать более комплексно, консолидировано и всеобъемлюще.

Той же цели послужит и вовлечение общественных потребительских организаций в работу по подготовке государственных докладов о защите прав потребителей в Российской Федерации, императивное положение о ежегодной разработке которых по результатам осуществления федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей также было закреплено в числе последних изменений, внесенных в Закон РФ «О защите прав потребителей» (справочно: разработанный Роспотребнадзором проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке подготовки ежегодного государственного доклада о защите прав потребителей в Российской Федерации» 17 октября 2011 года направлен в Минздравсоцразвития России для его внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом 5.1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 321).

  Таким образом, в настоящее время в системе общественных отношений Российской Федерации, как и в большинстве стран со стабильным социально-политическим устройством и последовательным курсом на всемерное укрепление и развитие рыночных институтов, рассматриваемых в качестве основы дальнейшего укрепления экономического потенциала государства и роста благосостояния его населения, в целом созданы базисные правовые и организационные  механизмы для действенной и эффективной  защиты прав и интересов потребителей - традиционно социально-ответственной и  значимой общественно-государственной функции.

  В немалой степени этому способствует то обстоятельство, что вопрос обеспечения защиты прав потребителей в Российской Федерации изначально был поставлен в прямую зависимость от четкой правовой регламентации сферы гражданских отношений императивными нормами законодательства Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними подзаконными актами.

  Так, согласно статье 9 Федерального закона от 26 января 1996 года № 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» «в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, а также правами, предоставленными потребителю Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами».

При этом на тот факт, что законодательство о защите прав потребителей исторически находится в исключительном ведении Российской Федерации вполне определенно указывает статья 1 Закона РФ «О защите прав потребителей», что, в частности, исключает возможность нормативно-правового регулирования отношений с участием потребителей иначе, как федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (в качестве последних Законом РФ «О защите прав потребителей» рассматриваются утверждаемые Правительством Российской Федерации обязательные для потребителя и продавца (изготовителя, исполнителя, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) правила заключения и исполнения публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договоров о выполнении работ и об оказании услуг), правила продажи отдельных видов товаров и правила оказания отдельных видов услуг, выполнения отдельных видов работ потребителям).

В этой связи было характерно, что вступление в силу 1 января 1995 года нового Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пунктом 2 статьи 3 которого устанавливался приоритет указанного федерального кодифицированного закона по отношению ко всем иным государственным актам, содержащим нормы гражданского законодательства, само по себе не потребовало приведения положений Закона РФ «О защите прав потребителей» в соответствие с новым ГК РФ, что свидетельствует о продуманности концепции российского потребительского законодательства как важной составляющей всего гражданского права.

Характерно, что достигнутое состояние нормативно-правового регулирования отношений с участием потребителей в Российской Федерации достаточно позитивно воспринимается и оценивается авторитетными международными институтами, традиционно уделяющими данному вопросу большое внимание.

Так, в 2010 году имел место конструктивный диалог между Российской Федерацией и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по вопросам защиты прав потребителей, явившийся новым этапом соответствующего переговорного процесса на пути присоединения России к данной международной организации.

8 ноября 2010 года в штаб-квартире ОЭСР в г. Париже на очередном заседании (80 сессии) Комитета по политике в сфере потребления ОЭСР был заслушан доклад «Обзор политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей», подготовленный и представленный Роспотребнадзором.

До участников заседания, представлявших большинство из 33 стран - членов ОЭСР, а также целый ряд международных организаций, была доведена подробная информация об истории формирования, развития и современном состоянии законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, а также сложившейся национальной системе органов по защите прав потребителей на государственном, региональном и  муниципальном уровнях.

Большое внимание было уделено освещению функций, полномочий, основных направлений деятельности и практическим результатам соответствующей работы, проделываемой Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в рамках государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований законодательства о защите прав потребителей, в том числе, в части организации необходимого взаимодействия с общественными потребительскими объединениями.

При характеристике отдельных приоритетных направлений в области защиты прав потребителей была подчеркнута значимость применяемых превентивных мер, а также различных форм и методов повышения соответствующего информационного и правового просвещения потребителей, особенно в сфере предоставления финансовых услуг. Определенная часть доклада касалась состояния и перспектив международного сотрудничества Роспотребнадзора (со странами СНГ и Евросоюза, Всемирным Банком и др.).

Тем не менее, несмотря на объективное наличие последовательно формировавшихся на протяжении почти 20 лет системообразующих начал в области правового регулирования потребительских правоотношений, на практике все еще встречается и несогласованность федеральных законов по отношению друг к другу и игнорирование в процессе законотворчества приоритета ГК РФ в области гражданских правоотношений по вопросам, касающимся прав потребителей. При этом отсутствие четкой иерархической соподчиненности специальных норм права общегражданским среди прочего зачастую не дает возможности Роспотребнадзору и его территориальным органам эффективно реагировать на поступающие в их адрес обращения граждан адекватными мерами по пресечению нарушений потребительских прав как конкретных заявителей, так и неопределенного круга потребителей.  

 

2. Национальная система защиты прав потребителей

 

Национальная политика в сфере защиты прав потребителей заняла прочные позиции в социально - экономических преобразованиях, происходящих в Российской Федерации. Она осуществляется в тесной взаимосвязи с общим курсом экономических и правовых реформ, институциональными преобразованиями, развитием конкуренции, а также с учетом их влияния на экономическое положение граждан на потребительском рынке товаров, работ, услуг. Тем самым политика в сфере защиты прав потребителей призвана в полной мере способствовать достижению стратегической цели социально-экономической курса Президента и Правительства Российской Федерации  – повышению уровня жизни населения.

В России под национальной системой защиты прав потребителей принято понимать совокупность органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, полномочия которых в рассматриваемой области специально оговорены в Законе РФ «О защите прав потребителей». Составляющие эту систему элементы осуществляют весь комплекс работ по формированию и реализации национальной политики в сфере защиты прав потребителей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, осуществляет функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, пресекает факты нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и применяет предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий таких нарушений.

Статьей 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» определены правовые основы и направления федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, на практике реализуемые Роспотребнадзором  в административном и гражданско-правовом порядке.

Одним из важных направлений деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является отработка эффективных механизмов взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и общественных объединений потребителей в Российской Федерации по вопросам защиты прав потребителей.

При этом, учитывая постоянную работу, проводимую государством по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров, целью которой является повышение эффективности государственного управления в целях обеспечения поступательного инновационного социально-экономического развития общественных отношений, очевидной является необходимость дальнейшего укрепления  взаимодействия всех ветвей национальной системы защиты прав потребителей, выработка дополнительных мер правового, социального, экономического и иного характера, направленных на создание всесторонних условий для реализации гражданами прав, установленных законодательством Российской Федерации в сфере защиты прав потребителей.

Широкое представительство интересов потребителей происходит за счет активного участия общественного движения в формировании и реализации национальной политики в области защиты прав потребителей.

В настоящее время на территории Российской Федерации зарегистрировано порядка 580 общественных объединений потребителей. По данным территориальных органов Роспотребнадзора общественные объединения потребителей отсутствуют лишь в 5 субъектах Российской Федерации: Республике Адыгея, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Калмыкия, Республике Тыва, Чукотском автономном округе.

Правовую основу соответствующей деятельности общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) определяет пункт 1 статьи 45 Закона РФ «О защите прав потребителей». 

При этом в целях практической реализации задач и достижения целей, закрепленных в их уставах, названные объединения вправе реализовывать полномочия, указанные в пункте 2 статьи 45 Закона РФ «О защите прав потребителей», к которым, в частности, относится право общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей, а также распространять информацию о правах потребителей и о необходимых действиях по защите этих прав, о результатах сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг), а также иную информацию, которая будет способствовать реализации прав и законных интересов потребителей.

Учитывая же, что общественные объединения потребителей как организованный структурный элемент гражданского общества обладают значительным ресурсом для формирования общеправовой культуры, очевидным является то, что наиболее действенной мерой по реализации общественными объединениями своих полномочий в сфере защиты прав потребителей должна являться в первую очередь разъяснительная и просветительская работа среди предпринимательских структур и потребителей, консультирование, оказание гражданам практической помощи в составлении исковых заявлений и непосредственное участие в судебной защите потребителей (неопределенного круга потребителей), широкое информирование населения через СМИ о правах потребителей.

Что касается регионального и муниципального компонента национальной системы защиты прав потребителей, то в соответствии со статьей 42.1 Закона РФ «О защите прав потребителей» высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет мероприятия по реализации, обеспечению и защите прав потребителей, в пределах своих полномочий принимая определенные меры.

Деятельность же органов местного самоуправления по защите прав потребителей в настоящее время в соответствии со статьей 44 Закона РФ «О защите прав потребителей» не отнесена к их законодательно закрепленной безусловной обязанности, однако названная норма, тем не менее, устанавливает их правомочия в части возможности:

рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей;

обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).

Неоднократно подчеркивая, что равная и реальная защита интересов потребителей повсеместно на территории Российской Федерации может быть обеспечена только при соответствующем комплексном и системном подходе, в основе которого должно лежать вполне определенное взаимодействие всех ветвей национальной системы защиты прав потребителей в лице органов государственной власти, местного самоуправления и общественных объединений потребителей, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека с самого начала своей деятельности определила для себя в качестве одного из приоритетов в работе практические шаги, призванные максимально консолидировать указанные силы.

В этой связи, еще в январе 2005 года Роспотребнадзором в адрес глав региональной и муниципальной власти всех субъектов Российской Федерации было направлено обращение с призывом к действенному сотрудничеству и взаимодействию на основе сохранения и приумножения тех практических наработок и достижений в данном вопросе, которые имели место быть к этому времени.

В частности, внимание глав муниципальных образований было обращено на необходимость сохранения специальных структурных подразделений по защите прав потребителей в органах местного самоуправления, призванных принимать и рассматривать жалобы потребителей, осуществлять их консультирование, оказывать практическую помощь в восстановлении нарушенных прав, в том числе и в судебном порядке.

При этом особо отмечалось, что поскольку именно органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации решают вопросы местного значения, они, используя полномочия, предоставленные Законом РФ «О защите прав потребителей», могут обеспечить оперативную защиту интересов потребителей по месту жительства на основе безвозмездности, беспристрастности и индивидуального подхода к каждому.

Кроме того, органы местного самоуправления являются важным источником информации федеральных органов исполнительной власти и населения не только о проблемах, возникающих при осуществлении защиты прав потребителей, но и других социально значимых аспектах.

  В целях поддержки муниципальной составляющей национальной системы защиты прав потребителей Роспотребнадзором в том же 2005 году было подготовлено методическое письмо о полномочиях органов местного самоуправления в сфере защиты прав потребителей, призванное оптимизировать и конкретизировать их функции и полномочия в этой области после принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ.

  В мае 2007 года Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подготовила письмо «Об усилении взаимодействия управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации с общественными объединениями потребителей и органами местного самоуправления на региональном уровне», в котором уже ставилась задача не столько сохранения ранее достигнутого уровня защиты потребительских прав, сколько улучшения соответствующих качественных показателей, его характеризующих.  Руководство таким подходом к делу обеспечения защиты прав потребителей позволяет своевременно акцентировать внимание в первую очередь на наиболее проблемных секторах потребительского рынка, в частности, таких как жилищно-коммунальное хозяйство, долевое строительство жилья, т.е. там, где уровень как государственной, так и общественной (муниципальной) защиты соответствующих потребительских прав граждан до последнего времени все еще не отвечает реальным запросам населения (при том, что отношения в жилищной сфере по многим компонентам в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления). 

  Именно жилищная сфера сегодня во многом является индикатором, сигнализирующим об уровне защиты соответствующих прав граждан.

  В 2010 году совокупный объем оплаченных гражданами жилищно-коммунальных услуг по данным Росстата составил 1292359 млн. руб. (жилищные – 265357 млн. руб., коммунальные – 1027002 млн. руб.) или 26,7% от общего объема платных услуг населению (по сравнению с 2008 годом их доля возросла на 3,9%, с 2009 годом – на 1,9%). Очевидно, что при этом все пользователи жилищно-коммунальных услуг обоснованно вправе требовать их надлежащего, качественного и своевременного предоставления.

  Однако на практике данная сфера потребительских правоотношений уверенно «лидирует» по числу жалоб потребителей по сравнению с другими видами услуг. В 2010 году на их долю пришлось 57% от общего числа соответствующих обращений в территориальные органы Роспотребнадзора (149 % к уровню 2009 года и 222 % к уровню 2008 года). Наибольшее их количество было зафиксировано в Управлениях Роспотребнадзора по Свердловской, Омской, Самарской, Саратовской, Воронежской, Ульяновской, Московской, Курской областях, городу Санкт-Петербургу, Хабаровскому краю. При этом в Свердловской области число жалоб потребителей услуг ЖКХ, поступивших в территориальный орган Роспотребнадзора в 2010 году, по сравнению с 2009 годом выросло в 1,9 раза, в Омской области – в 2,3 раза, в Самарской области – в 2,2 раза, в Ульяновской области – в 1,7 раза, в Воронежской области – в 1,9 раза.

  Основу претензий потребителей, как правило, определяют вопросы:

  несоблюдения соответствующими обязанными организациями (управляющими компаниями, наймодателями) – исполнителями жилищно-коммунальных услуг требований действующего законодательства по оформлению договорных отношений;

  навязывания условий предоставления жилищно-коммунальных услуг, ущемляющих права потребителей;

  несоблюдения установленного порядка начисления и оплаты жилищно-коммунальных услуг;

  нарушения требований к качеству жилищно-коммунальных услуг и односторонний отказ от исполнения соответствующих обязательств, связанных с тепло-, водо- и электроснабжением жилых помещений (квартир) граждан;

  невыполнения жилищно-эксплуатационными организациями обязанностей по надлежащему содержанию общего имущества жилых многоквартирных домов (в том числе подвалов, чердаков, лестничных клеток, подъездов и крыш), техническому обслуживанию лифтов и соответствующих приборов учета, вывозу бытовых отходов и содержанию придомовой территории и т.д.

  Поскольку данные вопросы напрямую сопрягаются с теми проблемами жилищного сектора (в целом низкое качество жилищных и коммунальных услуг,  высокий  уровень  износа коммунальной инфраструктуры, низкие темпы обеспечения граждан жилыми помещениями социального  использования и др.), комплексное решение которых призвано обеспечивать переход к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, повышению уровня доступности жилья для граждан, созданию для них безопасных и комфортных условий проживания, вышеприведенная динамика жалоб потребителей во многом отражает уровень исполнения со стороны органов региональной и муниципальной власти  своих полномочий в области жилищных отношений.        

  Как следствие  - вместо акцентированного превентивного внимания к проблемам ЖКХ в целях недопущения нарушения потребительских прав граждан в жилищной сфере, принятие мер надзорным органом по их защите.

  Так, в 2010 году территориальными органами Роспотребнадзора из 6342 заключений, в целом данных в судах в целях защиты прав потребителей,  854 заключения (13,5%) были даны по делам, истцами по которым выступали потребители жилищно-коммунальных услуг. При этом по сравнению с 2009 годом этот показатель вырос в 3 раза.

  Каждый пятый иск в защиту неопределенного круга потребителей (всего 263 из 1374) в 2010 году был подан в защиту прав неопределенного круга потребителей жилищно-коммунальных услуг (из них 17 – Управлением Роспотребнадзора по Свердловской области, 15 - Управлением Роспотребнадзора по Хабаровскому краю, 23 - Управлением Роспотребнадзора по Ленинградской области, 21 - Управлением Роспотребнадзора по Оренбургской области).  205 исков в том же году было удовлетворено, при том что доля положительных решений по данной категории дел (78%) превысила соответствующий средний показатель на 6%.

   Все это указывает на неснижающуюся с годами значимость мер, направленных как на предупреждение и недопущение, так и на пресечение нарушение прав потребителей в жилищной сфере.

 Важным шагом на пути к совершенствованию организационно-правовых основ защиты жилищных прав граждан, как в целом, так и в части пользования ими коммунальными услугами (т.е. применительно к «потребительской» составляющей жилищных отношений), должен был стать факт вступления в силу с 1 августа 2011 года Федерального  закона от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которым среди прочего был внесен ряд изменений в положения Жилищного кодекса Российской Федерации (далее также – ЖК РФ), касающиеся распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений.

В частности, новой редакцией статьи 20 ЖК РФ установлено, что государственным жилищным надзором является исключительно региональный государственный контроль (надзор), общее определение которого приведено в свою очередь в пункте 3 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года №  294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Положениями части 1 статьи 20 ЖК РФ определен предмет регионального государственного жилищного надзора, который осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и включает в себя «предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных жилищным законодательством, в том числе по использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его формы собственности, законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности».

Конкретный порядок осуществления органами государственного жилищного надзора регионального государственного жилищного надзора должен устанавливаться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством Российской Федерации, на которое также возложена функция по координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный жилищный надзор.

В силу прямого указания, содержащегося в части 4 статьи 20 ЖК РФ,  должностные лица органов государственного жилищного надзора, являющиеся государственными жилищными инспекторами, осуществляют проверки, предметом которых среди прочего должны являться вопросы соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и порядка предоставления коммунальных услуг, т.е. тех нормативных правовых актов, которые утверждены в соответствии со статьями  39, 156 и 157 ЖК РФ, и к каковым в настоящее время относятся:

постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность»,

постановление Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг»,

постановление Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»,

постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов».

При этом приоритет норм ЖК РФ по таким вопросам как предоставление коммунальных услуг и внесение платы за коммунальные услуги закреплен положениями статьи 8 ЖК РФ.

Между тем, по сообщениям, поступающим в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от территориальных органов Роспотребнадзора, во многих субъектах Российской Федерации органы регионального государственного жилищного надзора (Волгоградская область, Самарская область и др.) фактически уклоняются от реализации соответствующих полномочий, установленных статьей 20 ЖК РФ, связанных с проведением проверок (в порядке, установленном  Законом № 294-ФЗ), выявлением и пресечением нарушений обязательных требований жилищного  законодательства. Причем, в первую очередь, указанное выражается в отказе проверять (в порядке, установленном Законом № 294-ФЗ) обращения граждан по вопросам несоблюдения их жилищных прав, равно как и обязательных требований в целом, установленных такими нормативными правовыми актами жилищного законодательства как Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 307, и Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека своевременно (письмом от 13.09.2011 № 01/11702-1-32) довела до своих территориальных органов правовую позицию Роспотребнадзора по вопросу реализации в области жилищных правоотношений функций по контролю (надзору) в установленной сфере деятельности в связи с изменениями в ЖК РФ, поручив обеспечить с органами государственного жилищного надзора необходимое действенное взаимодействие в целях эффективного и согласованного проведения в жилищной сфере как регионального государственного жилищного надзора, так и федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного  надзора в области защиты прав потребителей.

Одновременно Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в ноябре 2011 года направила в Генеральную прокуратуру Российской Федерации обращение с обоснованием необходимости для обеспечения единства и укрепления законности, а также эффективной защиты прав граждан в жилищной сфере принять меры прокурорского надзора, направленные на безусловное исполнение органами исполнительной власти всех субъектов Российской Федерации соответствующих функций, связанных с осуществлением регионального государственного жилищного надзора.

По прежнему (в том числе, в рамках оценки эффективности функционирования национальной системы защиты прав потребителей) сохраняет свою актуальность и вопрос обеспечения эффективной защиты прав граждан-потребителей в сфере долевого строительства, что также подтверждается поступающими в Роспотребнадзор и его территориальные органы многочисленными обращениями граждан, пострадавших от недобросовестных застройщиков. Причем, зачастую эти обращения являются коллективными, а описанные в них события датируются периодом 3-5 летней давности, что указывает на длящийся характер допущенных противоправных действий (Московская область, Краснодарский край, город Санкт-Петербург  и др.).

Поскольку согласно части 2 статьи 23 Федерального закона  от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» «контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство» именно эти органы призваны реализовывать полномочия, необходимые для осуществления контроля за деятельностью застройщиков, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости».

Оценивая объем этих полномочий, а также принимая во внимание соответствующие положения статьи 42.1 Закона РФ «О защите прав потребителей», можно констатировать, что в 2006 году была создана законодательная основа для того, чтобы не допускать того состояния  социальной напряженности, которое было характерно для состояния дел в данной области общественных отношений 5-10 лет назад.

Однако эффективные механизмы, призванные за счет своевременно принятых мер, не допустить противоправных действий со стороны застройщиков, по сути, за все эти годы на уровне субъектов Российской Федерации системно так и не были выработаны, а судебный порядок защиты имущественных интересов пострадавших дольщиков и предлагаемая со стороны Роспотребнадзора в связи с этим помощь объективно не возможными.     

На этом фоне очевидные неиспользованные резервы с точки зрения как минимум информационного взаимодействия с пострадавшими потребителями имеют органы местного самоуправления, являющиеся к тому же не просто участниками жилищных отношений (а в отдельных случаях и обязанной стороной по отношению к гражданам, например в рамках исполнения требований статьи 165 ЖК РФ), но и субъектами проверки со стороны органа государственного жилищного надзора.

Однако, если в 2007 году органы местного самоуправления, имевшие в своей структуре отдельные подразделения (специалистов) по защите прав потребителей, по сведениям территориальных органов Роспотребнадзора, обеспечивавших с ними необходимое взаимодействие, функционировали в 55 субъектах Российской Федерации (всего по Российской Федерации насчитывался 1271 такой орган местного самоуправления, в том числе в Центральном ФО - 344, в Северо-Западном ФО - 127, в Сибирском ФО - 173, в Дальневосточном ФО - 73, в Южном ФО -124, в Приволжском ФО - 294 , в Уральском ФО- 136), то в 2011 году защитой прав потребителей на муниципальном уровне профессионально занимаются только  отдельные органы местного самоуправления и лишь в каждом десятом субъекте Российской Федерации.

В свете изложенного оптимальным решением вопроса о появлении у органов местного самоуправления должной заинтересованности в реализации имеющихся и законодательно не исключенных из их компетенции функций и правомочий, предусмотренных статьей 44 Закона РФ «О защите прав потребителей», могла бы стать его гармонизация в этой части с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за счет отнесения к вопросам местного значения «защиты прав потребителей в соответствии с федеральным законом».

Комплексное же решение всего спектра вопросов по укреплению организационно-правовых и материально-технических основ функционирования национальной системы защиты прав потребителей  на всех ее уровнях могло бы быть найдено в рамках разработки соответствующей государственной целевой программы по защите прав потребителей.

 

3. О практике разработки региональных программ по защите прав потребителей

 

Формирование общей стратегии взаимных действий по созданию единого пространства по реализации национальной потребительской политики и развитию рынка товаров и услуг, направленных на сближение интересов органов государственной власти и общества,  в том числе,  по вопросам повышения потребительской грамотности населения в контексте местных и региональных особенностей, служит одним из необходимых условий для достижения общегосударственных приоритетов социально-экономического развития страны путем повышения экономического потенциала регионов и их культурного развития.

Особую актуальность в этой связи имеют разрабатываемые и реализуемые субъектами Российской Федерации региональные программы по защите прав потребителей, которые за счет определения в них согласованного комплекса взаимосвязанных правовых, экономических, социальных и организационных мероприятий направлены на эффективное предупреждение и недопущение  нарушений прав потребителей.

Актуальность указанных программ тем более значима, что они позволяют (при неформальном и ответственном отношении к их принятию) определить конкретные задачи по организации защиты прав потребителей в увязке с социально-экономическим развитием региона в целом, обозначить роль всех составляющих системы защиты прав потребителей в их решении, спрогнозировать результаты и влияние реализации запланированных мер на положение потребителей в регионе и в конечном итоге в целом в стране.

В настоящее время (по состоянию на 20.10.2011) региональные программы по защите прав потребителей приняты и успешно реализуются в 11 субъектах Российской Федерации – Республике Башкортостан, Чувашской Республике, Амурской области, Белгородской области, Кемеровской области, Ленинградской области, Нижегородской области, Ростовской области, Саратовской области, Брянской области, Новгородской области:

  • Республиканская программа защиты прав потребителей в Республике Башкортостан на 2008-2012 годы утверждена постановлением Правительства Республики Башкортостан от 06.10.2008 № 343;
  • Республиканская целевая программа «Развитие потребительского рынка и сферы услуг в Чувашской Республике на 2010-2020 годы», в которую включен комплексный план мероприятий по развитию системы защиты прав на территории Чувашской Республики, утверждена постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 31.03.2009 №107);
  • Региональная программа «Защита прав потребителей в Амурской области на 2010-2012 годы» утверждена постановлением Правительства Амурской области от 02.09.2010 №473;
  • Стратегия развития региональной системы защиты прав потребителей в Белгородской области на 2011-2020 годы утверждена постановлением Правительства Белгородской области от 11.01.2011 № 2-пп;
  • Программа «Развитие комплексной системы защиты прав потребителей в Кемеровской области на 2009-2011 годы» утверждена распоряжением Коллегии Администрации Кемеровской области от 24.11.2009 №1087-р;
  • Долгосрочная целевая программа «Развитие системы защиты прав потребителей в Ленинградской области на 2009-2011 годы» утверждена постановлением Губернатора Ленинградской области от 21.10.2008 № 323;
  • Областная целевая программа «Защита прав потребителей в Нижегородской области на 2010-2012 годы» утверждена постановлением Правительства Нижегородской области от 02.02.2010 №46;
  • Областная долгосрочная целевая программа «Защита прав потребителей в Ростовской области на 2011-2013 годы» утверждена постановлением Администрации Ростовской области от 12.08.2010 №113;
  • Областная программа «Комплексная система обеспечения защиты прав потребителей в Саратовской области на 2009-2011 годы» утверждена распоряжением Правительства Саратовской области от 24.12.2008 № 428-Пр;
  • Областная целевая программа «Защита прав потребителей Брянской области» (2010-2012) утверждена постановлением Губернатора Брянской области от 08.04.2010 № 353;
  • Долгосрочная областная целевая программа «Защита прав потребителей в Новгородской области на 2011-2013» утверждена постановлением Администрации Новгородской области от 07.10.2011 № 514.

В течение 2011 года были приняты две новые программы: в Белгородской области (во второй раз) и в Новгородской области, где до этого подобные программы не принимались.

Кроме того, с 2012 года начнет действовать Ведомственная целевая программа «Защита прав потребителей в Воронежской области на 2012 - 2014 годы», утвержденная приказом Департамента по развитию предпринимательства  и потребительского рынка Воронежской области от 30 августа 2011 года № 109.

     В Ленинградской и Саратовской областях уже разрабатываются проекты новых программ на следующий период в связи с завершением в текущем году срока реализации программ действующих.

По информации территориальных органов Роспотребнадзора в 20 субъектах Российской Федерации -  в Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Республике Марий Эл, Республике Северная Осетия – Алания, Краснодарском крае, Ставропольском крае, Хабаровском крае, Вологодской области, Воронежской области, Калининградской области, Костромской области, Курганской области, Орловской области, Пензенской области, Псковской области, Рязанской области, Томской области, Тюменской области, Ярославской области, Еврейской автономной области проекты региональных программ  по защите прав потребителей также находятся в стадии разработки или согласования с заинтересованными ведомствами. 

В отдельных субъектах Российской Федерации при отсутствии специальных программ по защите прав потребителей взаимодействие органов власти и общественных организаций в указанной сфере происходит за счет включения соответствующих разделов в иные программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Так, в Свердловской области постановлением Правительства области от 11.10.2010 №1488-ПП утверждена областная целевая программа «Безопасность жизнедеятельности населения Свердловской области» на 2011-2015 годы, которая включает в себя подпрограмму «Защита прав потребителей  Свердловской области» с финансированием соответствующих  мероприятий.

В Республике Бурятия, Республике Калмыкия и Владимирской области вопросы защиты прав потребителей включены в региональные программы развития конкуренции на продовольственном рынке, в Алтайском крае – в Комплексный план совместных действий по качеству продуктов питания.

В Кабардино-Балкарской Республике, Ивановской области, Липецкой области, Оренбургской области, Самарской области, в г. Санкт-Петербурге утверждены и действуют региональные комплексные планы по защите прав потребителей.

В Тульской области действует утвержденный постановлением Губернатора области от 11.01.2011 № 3 Комплекс мер по защите прав потребителей на 2011 год.

В Красноярском крае в 12 муниципальных образованиях разработаны и реализуются ежегодные Планы мероприятий по защите прав потребителей.

В Приморском крае действует Перечень программных мероприятий по реализации, обеспечению и защите прав потребителей на территории Приморского края на 2009-2012 годы, утвержденный 03.12.2008 протоколом Межведомственного совета по защите прав потребителей.

В Кировской области координационным советом по защите прав потребителей разработана и утверждена 29.09.2009 Программа мероприятий по защите прав потребителей в Кировской области на 2010-2012 г.г.

Анализ данных программ (планов) и предусмотренных ими мероприятий позволяет определить их направленность на объединение усилий территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, других заинтересованных организаций для решения задач в области защиты прав потребителей и проведения согласованной потребительской политики в регионе, создания условий для экономического развития местных товаропроизводителей, в том числе по выпуску качественной и конкурентоспособной продукции, формирования общественного мнения о широких возможностях населения по защите своих прав.

Между тем, в ряде субъектов Российской Федерации, предпринимаемые территориальными органами Роспотребнадзора усилия, направленные на совместную работу по разработке региональных программ по защите прав потребителей, должного понимания и заинтересованности со стороны соответствующих органов исполнительной власти региона не находят. Основная причина – отсутствие финансирования для обеспечения реализации подобной целевой программы.

Проведенный анализ в целом свидетельствует о том, что только в 46 регионах (что составляет 55,4 % от общего количества) при планировании социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в той или иной форме учитываются вопросы защиты прав потребителей.

В этой связи координация направлений и механизмов взаимодействия между органами публичной власти всех уровней и гражданским обществом при решении вопросов, связанных с обеспечением защиты прав граждан-потребителей, не теряет своей актуальности и требует особого внимания со стороны государства.

Именно поэтому Правительство Российской Федерации регулярно уделяет внимание совершенствованию государственного регулирования сферы потребительских отношений.

Так, результатом заседания, проведенного 9 апреля 2009 г. (протокол № 11), явилось то, что Правительством Российской Федерации были одобрены Мероприятия по совершенствованию государственного регулирования в сфере торговли, в числе которых предусматривались меры по координации разработки и реализации региональных программ по защите прав потребителей, а также  деятельность по координации и взаимодействию федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных организаций по вопросам защиты прав потребителей.

В целях обеспечения эффективной реализации названных Мероприятий Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в адрес территориальных органов Роспотребнадзора было направлено письмо от 13.07.2009 № 01/9794-9-32 «О первоочередных мероприятиях, направленных на укрепление взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными организациями по вопросам защиты прав потребителей», в котором им среди прочего было поручено принять меры, направленные на инициирование разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации региональных программ по защите прав потребителей, в том числе в сфере торговли (в тех регионах, где данная работа ранее не проводилась), обеспечив дальнейшее с ними взаимодействие, исходя из необходимости формирования устойчивой региональной системы защиты прав потребителей.

В этой связи главам администраций субъектов Российской Федерации территориальными органами Роспотребнадзора были направлены предложения о разработке плана совместных действий, призванных усилить необходимое  взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных организаций по вопросам защиты прав потребителей.

Ранее Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека неоднократно,  в частности, в письмах от  28.01.2005 № 0100/588-05-32, от 28.05.2007 №0100/5446-07-32, а также на заседаниях Консультативного совета по защите прав потребителей (протокол от 01.06.2007 № 5, протокол от 11.12.2007 № 6) также обращала внимание на актуальность проблемы координации соответствующих действий в указанном направлении территориальных органов Роспотребнадзора, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений потребителей, поскольку равная и реальная защита интересов потребителей повсеместно на территории Российской Федерации может быть обеспечена только при соответствующем комплексном и системном подходе.

         В целях дальнейшего совершенствования практики принятия и реализации региональных программ по защите прав потребителей целесообразно поручить проанализировать (применительно к регионам, в которых реализуются программы по защите прав потребителей) соответствующий опыт по следующим вопросам:

          общее количество мероприятий, включенных в региональную программу (из них: количество выполненных; находящихся в стадии выполнения; не выполнено);

фактическое финансирование мероприятий региональной программы (в сравнении с запланированным) и его источники (бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет, собственные средства участников реализации Программы, другие источники);

          проблемы, выявившиеся при реализации отдельных мероприятий региональной программы, и пути их разрешения;

          степень участия различных организаций в реализации мероприятий региональной программы (территориальные органы Роспотребнадзора, территориальные органы иных федеральных органов исполнительной власти, администрации субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации потребителей и другие);

          принятие нормативных правовых актов во исполнение региональной программы;

          организация контроля за ходом реализации региональной программы в целом и ее отдельных мероприятий;

          формы и методы взаимодействия организаций-участников региональной программы при выполнении мероприятий;

          роль координирующих  органов в реализации региональной программы; 

          обеспечение гласности хода реализации региональной программы;

          общие результаты реализации региональной программы и их влияние на положение потребителей в регионе.

 

4. О праве потребителей на просвещение и значении необходимости повышения финансовой грамотности

 

  Учитывая тот факт, что существующий механизм защиты прав и законных интересов потребителей только через реализацию контрольно-надзорных функций не обеспечивает в полной мере эффективного предупреждения нарушения прав потребителей, важнейшим направлением деятельности всех составляющих национальной системы защиты прав потребителей является применение мер превентивного характера, направленных в первую очередь на повышение правовой грамотности и информированности потребителей об их правах и механизмах защиты этих прав. 

Право потребителей на просвещение впервые де юре получило мировое признание еще в резолюции Генеральной ассамблеи ООН № 39/248 от 09.04.1985.

В Российской Федерации оно законодательно закреплено в статье 3 Закона РФ «О защите прав потребителей», в соответствии с которой  право потребителей на просвещение должно обеспечиваться посредством включения соответствующих требований в государственные образовательные стандарты и общеобразовательные и профессиональные программы, а также посредством организации системы информации потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав.

В этой связи любого рода действия и инициативы, призванные способствовать повышению уровня потребительской грамотности, формированию у населения устойчивых навыков разумного поведения на потребительском рынке, привитию потребительской культуры, в том числе в части реализации возможностей самозащиты права, всегда рассматривались как необходимый и очень значимый элемент в деятельности всех участников национальной системы защиты прав потребителей.

В том числе этой цели служит, в частности, работа общественных приемных, организованных в системе Роспотребнадзора на основании приказа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 28.02.2007 № 56 и действующих во всех субъектах Российской Федерации.

В них среди прочего систематически проводится тематическое консультирование потребителей по актуальным вопросам в сфере защиты прав потребителей, причем к указанной работе привлекаются представители общественных объединений потребителей и отраслевых ассоциаций (союзов) предпринимателей.

Кроме того, с марта 2009 года во всех территориальных органах Роспотребнадзора организована и функционирует телефонная «горячая линия» для населения, посредством которой осуществляется консультирование граждан по всем вопросам, относящимся к компетенции Роспотребнадзора.

Также, в целях принятия дополнительных практических мер, направленных на реализацию права потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей, Роспотребнадзором был издан и успешно реализуется приказ от 06.04.2009 № 318 «О совершенствовании системы информирования и консультирования потребителей», которым заложены организационные основы для создания на базе подведомственных Роспотребнадзору учреждений системы регулярного правового и финансового образования потребителей.

В настоящее время на базе федеральных бюджетных учреждений здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии» в субъектах Российской Федерации и по железнодорожному транспорту функционирует 84 консультационных центра и 502 консультационных пункта для потребителей.

В работе указанных консультационных центров и пунктов задействовано 887 специалистов, силами которых за 2010 год было осуществлено более 137 тысяч консультаций потребителей в различных сферах потребительских правоотношений.

За 9 месяцев 2011 года объем данных консультаций (172081) уже превысил уровень 2010 года на 25%.

В структуре консультаций преобладают вопросы, связанные с защитой потребительских прав при покупке сложной бытовой техники – 22,4 %, со  сферой предоставления жилищно-коммунальных услуг – 12%, приобретением продовольственных товаров – 6,5%  и бытовых услуг  –  5,4%.

Наибольшее количество консультаций по итогам за 2010 год было дано в Свердловской области  и Камчатском крае (более 11 тысяч по региону), что составило по 8 % от всех данных консультаций.

Кроме того, более 8 тысяч консультаций было дано консультационными центрами и пунктами в Приморском крае, более 7 тысяч - в Ростовской области и Республике Татарстан, более 6 тысяч - в Пермском крае и Омской области, более 5 тысяч - в Республике Хакассия, более 4 тысяч - в Томской области, более 3 тысяч - в Московской и Кировской областях.

По итогам 2011 года в целом ожидается увеличение данного показателя примерно в 1,4 раза, что связано как с совершенствованием практической деятельности самих специалистов консультационных центров и пунктов, так и ростом  спроса непосредственно на консультационные услуги со стороны населения (справочно: по предварительным данным за 9 месяцев 2011 года консультационным центром и пунктами для потребителей в Камчатском крае было дано 16 727 консультаций, консультационным центром и пунктами в Свердловской области – 10 846 консультаций, консультационным центром и пунктами в Республике Татарстан – 10 057 консультаций). 

С учетом данного обстоятельства Роспотребнадзор будет всячески развивать указанное направление как в организационно-методическом, так и техническом аспекте, разрабатывая и внедряя стандарты консультирования по наиболее востребованным темам, формируя банки данных о судебных решениях, единую инфотеку и т.д.  

При этом в качестве нового импульса для продолжения такой работы, по мнению Роспотребнадзора, вполне могут рассматриваться Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, которые были утверждены Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 28.04.2011 №Пр-1168, определившие  принципы, цели, основные направления и содержание государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан.

Все это делает актуальным вопрос динамичного взаимодействия Роспотребнадзора с общественными объединениями потребителей, региональными органами власти (в том числе на основании и в связи с разработкой, принятием и реализацией региональных программ по защите прав потребителей), муниципалитетами и иными организациями в целях осуществления адекватного  контроля за состоянием дел на потребительском рынке с точки зрения его влияния на  положение потребителя в системе общественных отношений и качество его жизни.

Особая роль отводится в этой связи необходимости комплексного и системного подхода к решению вопроса повышения финансовой грамотности населения. Её недостаток явно ограничивает способность людей принимать эффективные и адекватные решения относительно управления своими денежными средствами и зачастую вынуждает их идти на неосознанные финансовые риски, что «с удовольствием» используют в своих корыстных интересах, прежде всего, отдельные кредитные организации, паразитирующие на том, что население, испытывающее потребность в качественном быте при недостатке денежных средств, легко «идет» на возникновение долгов на фоне агрессивной  маркетинговой политики производителей и продавцов товаров, навязчивой рекламы услуг банков и опасной доступности кредитов.

Осознавая всю значимость данной проблематики с точки зрения ее влияния на состояние финансового рынка и обеспечение его стабильности, в Российской Федерации впервые о роли финансового просвещения населения на самом высоком уровне было сказано еще 5 лет назад.

Поскольку принятая Правительством Российской Федерации долгосрочная стратегия укрепления финансового сектора (распоряжение от 29 декабря 2008 г. № 2043-р), рассчитанная на период до 2020 года, включает в себя меры по превращению России в глобальный финансовый центр, что объективно потребует всестороннего развития внутреннего финансового рынка, расширения практики и спектра предоставления финансовых услуг широким слоям населения, а также улучшения защиты прав потребителей в финансовой сфере и повышения финансовой грамотности граждан, одной из важнейших инициатив Правительства Российской Федерации, которая имеет непосредственное отношение к национальной политике экономического развития, следует считать Проект «Содействие повышению уровня финансовой грамотности и развитию финансового образования в Российской Федерации» (далее также – Проект), разработанный при поддержке Всемирного банка, который стал практическим результатом работы, начавшейся, как уже отмечалось, в 2006 году, когда в период председательства России в «Группе 8» в качестве одной из тем для обсуждения на встрече министров финансов был выбран вопрос о необходимости принятия общенациональной программы повышения финансовой грамотности населения на основе институционального развития системы потребительской информации и финансового образования.

При этом определенной отправной точкой непосредственной работы над содержательной частью Проекта следует считать диагностический обзор состояния защиты прав потребителей финансовых услуг, который был подготовлен в начале 2009 года Всемирным банком, в том числе на основе данных о контроле (надзоре) в сфере финансовых услуг, предоставленных Роспотребнадзором по результатам соответствующей деятельности в 2007-2008 г.г.

Заявленной главной целью Проекта является повышение финансовой грамотности среди российских граждан, особенно среди учащихся средних и высших учебных заведений, а также среди активных и потенциальных пользователей финансовых услуг с низким и средним уровнем доходов, и  укрепление основы для совершенствования защиты прав потребителей на рынке финансовых услуг.

Проект предполагает проведение специально разработанного национального исследования уровня финансовой грамотности населения РФ, которое обеспечит информацию для регулярного мониторинга результатов работы по повышению финансовой грамотности и по защите прав потребителей.

В первый год реализации Проекта такое исследование должно пройти в трех пилотных регионах - Калининградская, Тверская и Волгоградская области (для контроля контр-факторов в исследование будут включены три контрольных региона с похожими характеристиками).

На третьем году Проект профинансирует последующее исследование для трех пилотных и контрольных регионов.  По результатам рекомендаций последующего исследования будет проведена разработка оптимального сочетания программ финансовой грамотности. Эти рекомендации будут учтены в восьми дополнительных регионах для реализации их региональных программ на втором этапе Проекта.  Исследование исходной (отправной) точки для этих восьми регионов (и восьми контрольных регионов) также будут поддержаны на третьем году Проекта.

На пятом году Проект поддержит исследование, репрезентативное для всех 11 регионов-участников и 11 контрольных регионов.

Применительно к компетенции  и полномочиям Роспотребнадзора в сфере защиты прав потребителей важно отметить, что финансовое образование и защиту прав потребителей финансовых услуг Проект рассматривает как «две стороны одной медали».

Проблематика финансовой грамотности охватывает широкий круг проблем, включая управление личным бюджетом, осведомленность в вопросах банковского и потребительского кредитования, управление финансовыми рисками (в том числе недопущение формирования избыточной задолженности), планирование финансового обеспечения основных событий жизненного цикла, снижение риска банкротства, понимание вопросов страхования жизни, а также соотношения прав потребителя и политики обязательного раскрытия информации.

ОЭСР определяет финансовое образование как процесс, в рамках которого потребители финансовых услуг совершенствуют свои знания о финансовых продуктах и понятиях, а также на основе информирования, обучения и/или объективного консультирования повышают свои умения и уверенность, что позволяет им лучше осознавать финансовые риски и возможности, делать обоснованный выбор, знать, куда обращаться за помощью и предпринимать другие эффективные действия, направленные на повышение своего финансового благосостояния. При этом предоставление информации по финансовым вопросам характерно для обеих сторон. В то время как финансовое образование дополняет предоставление информации обучением и консультированием, в рамках защиты потребителей основной акцент делается на нормативно-правовых актах, позволяющих обеспечивать соблюдение минимальных стандартов, требовать от финансовых организаций предоставления клиентам надлежащей информации и совершенствовать правовую защиту потребителей.

По мере развития и углубления финансовых рынков эффективная защита прав потребителей финансовых услуг приобретает решающее значение для формирования справедливого, прозрачного и конкурентного рынка финансовых услуг. Стремительный рост кредитов населению в последнее десятилетие сопровождается ростом числа граждан, которые не вполне понимают возникающие у них в связи с получением кредита риски и обязательства, а также и все имеющиеся у них варианты выбора. Сложные финансовые услуги предлагались и продолжают предлагаться потребителям, в том числе гражданам с недостаточно надежными кредитными историями. В результате секьюритизации таких кредитов населения особое значение в контексте минимизации системных рисков в финансовом секторе приобретает защита прав потребителей (наряду с управлением рисками).

В этой связи Роспотребнадзору в рамках участия в Проекте предстоят разработка и реализация плана по повышению потенциала Роспотребнадзора в области защиты прав потребителей на рынке финансовых услуг, проведение анализа действующей нормативной базы по защите прав потребителей в финансовой сфере (соответствующая работа уже проделана в рамках исполнения поручений первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 18.03.2010 № ИШ-П16-1620 и от 09.11.2010 № ИШ-П13-7595), а также практики и процедур рассмотрения жалоб потребителей, изучение международного опыта в этой области и разработка рекомендаций по совершенствованию форм и методов защиты соответствующих  прав граждан, а также осуществление целого ряда так называемых подпроектов по финансовой грамотности посредством поддержки разного рода инициатив по защите прав потребителей финансовых услуг, в том числе инициатив по предоставлению потребителям юридических консультаций и информации, расширение границ соответствующего взаимодействия государственных, неправительственных, некоммерческих организаций и профессиональных ассоциаций.

Немаловажная роль в рамках Проекта отводится вопросам совершенствования соответствующей работы по информированию, консультированию и просвещению потребителей Центров гигиены и эпидемиологии (применительно к финансовым услугам и защите прав потребителей финансовых услуг).

Будет необходимо существенно развить те организационные основы для создания на базе ФБУЗ системы правового образования потребителей, формирования у населения устойчивых навыков грамотного поведения на потребительском рынке, привития потребительской культуры и возможности реализации самозащиты права, которые были заложены приказом Роспотребнадзора от 6 апреля 2009 г. № 318 «О совершенствовании системы информирования и консультирования потребителей».

ФБУЗ «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии», на который уже была возложена функция соответствующего методического центра по обеспечению надлежащего функционирования консультационных центров для потребителей, в рамках Проекта предполагается рассматривать как соответствующий федеральный методический центр Роспотребнадзора по консультированию и информированию потребителей финансовых услуг.  

В этой связи необходимо отметить особую значимость формирования общей стратегии реализации комплекса взаимосвязанных правовых, экономических, социально-культурных и организационных мероприятий, направленных на эффективное пресечение нарушений прав потребителей, в том числе, за счет повышения потребительской грамотности населения в контексте местных и региональных особенностей. При этом на уровне субъектов Российской Федерации внедрение и реализация всесторонних мер, направленных на обеспечение благополучия населения, в том числе защиты прав потребителей, как правило, должно находить свое отражение в четкой организации соответствующих мероприятий и всестороннем охвате проблемы защиты прав потребителей.

 

5. О деятельности Консультативного совета по защите прав потребителей при Роспотребнадзоре, консультативных и совещательных  органах в субъектах Российской Федерации

Для координации деятельности в части отработки на федеральном уровне эффективных механизмов соответствующего взаимодействия с общественными объединениями потребителей и федеральными органами исполнительной власти, обсуждения и выработки консолидированной позиции по наиболее значимым и проблемным вопросам в сфере потребительских правоотношений приказом Роспотребнадзора от 19.01.2006 № 3 был образован постоянно действующий совещательный орган - Консультативный совет по защите прав потребителей (далее также – Совет), возглавляемый руководителем Роспотребнадзора.  

В состав Совета входят представители наиболее авторитетных  общероссийских и региональных общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов), таких как Союз потребителей Российской Федерации (СП РФ), Международная конфедерация обществ потребителей (КонфОП), Общероссийское общественное движение в защиту прав и интересов потребителей «Объединение потребителей России», Всероссийская лига защитников прав потребителей, Общероссийская общественная организация «Общество защиты прав потребителей образовательных услуг», Московское общество защиты прав потребителей.

Кроме того, членами Совета всегда являлись представители Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в настоящее время это - председатель экспертного совета по  вопросам защиты прав потребителей Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экономической политике и предпринимательству, председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по информационной политике, информационным технологиям и связи С.В. Железняк и член Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству М.В. Емельянов.

За период существования указанного органа было проведено 14 заседаний Совета, на которых обсуждались проблемы защиты прав потребителей в таких сферах потребительских отношений, как предоставление гражданам финансовых, жилищно-коммунальных, медицинских, туристских, платных образовательных  услуг, услуг подвижной связи.

На заседаниях Консультативного совета по защите прав потребителей систематически поднимаются проблемы развития потребительского просвещения, рассматриваются региональные аспекты взаимодействия между органами государственной власти, общественными объединениями потребителей и органами местного самоуправления, а также вопросы, касающиеся совершенствования законодательства о защите прав потребителей.

Для обсуждения наиболее значимых вопросов повестки дня на заседания Совета всегда приглашаются заинтересованные представители предпринимательского сообщества, отраслевых профессиональных ассоциаций и союзов, таких как ОПОРА России, РАТЭК, АТОР и др.  

Только за последние два года на заседаниях Консультативного совета по защите прав потребителей были рассмотрены такие вопросы, как:

о практической реализации программных Мероприятий по совершенствованию государственного регулирования в сфере торговли с целью развития торговой деятельности и формирования эффективной торговой политики в Российской Федерации, одобренных на заседании Правительства Российской Федерации (протокол от 09.04.2009 № 11), в части разработки и реализации региональных программ по защите прав потребителей;

о предложении по дополнению Закона РФ «О защите прав  потребителей» нормой, устанавливающей ограничение на принятие органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения с участием потребителей (имея в виду, что нормативно-правовое регулирование этих отношений находится в исключительном ведении Российской Федерации), о внесении изменений в статью 45 Закона РФ «О защите прав  потребителей» в части конкретизации полномочий общественных объединений потребителей;

об актуальных проблемах организации потребительской экспертизы;

о проблемах обеспечения защиты прав туристов при чрезвычайных ситуациях, угрожающих их безопасности (обсуждение состоялось с участием представителей Федерального агентства по туризму, Федерального агентства воздушного транспорта, Ассоциации туроператоров России АТОР), Российского Союза Туриндустрии (РСТ), Всероссийского союза страховщиков);

о правах и обязанностях потребителей по вопросам установления индивидуальных приборов учета коммунальных услуг (обсуждение состоялось с участием представителей Департамента жилищно-коммунального хозяйства Министерства регионального развития Российской Федерации, АНО «Центр поддержки «Управдом»);

об актуальных проблемах обеспечения защиты прав потребителей услуг подвижной связи (обсуждение состоялось с участием представителей Федеральной антимонопольной службы, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), ОАО «Мобильные ТелеСистемы», ОАО «МегаФон», ОАО «ВымпелКом»);

об организационно-правовых аспектах практического использования возможностей медиации, как одного из способов разрешения споров с участием потребителей (обсуждение состоялось с участием представителей Научно-методического центра медиации и права);

о ходе подготовки к проведению первого заседания Консультативного совета по защите прав потребителей государств-участников СНГ.

Ежегодно на заседаниях Совета по сложившейся традиции рассматриваются вопросы о совместных мероприятиях по подготовке к проведению Всемирного дня защиты прав потребителей.

На последнем заседании Совета, прошедшем 7 октября 2011 года, были обсуждены вопросы, касающиеся изменений, внесенных Федеральным законом от 18  июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в статью 40 Закона РФ «О защите прав потребителей», которые в числе прочего предусматривают, что федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя ежегодную подготовку государственных докладов о защите прав потребителей в Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (подпункт 7 пункта 2 статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей»).

  С учетом того, что статьей 45 Закона РФ «О защите прав потребителей»   установлено право общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) участвовать совместно с органом государственного надзора в формировании открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов в области защиты прав потребителей, качества и безопасности товаров (работ, услуг) (также в порядке, установленном Правительством Российской Федерации), членами Консультативного совета по защите прав потребителей были намечены перспективы практической реализации данного законоположения, в том числе, в контексте возможностей использования этих ресурсов при   подготовке государственного доклада, который должен будет стать основой для уточнения приоритетных направлений деятельности в области государственной и общественной защиты прав потребителей, а также источником  законодательных инициатив по совершенствованию нормативно-правового регулирования в различных секторах потребительского рынка.  

На региональном уровне обеспечение необходимого взаимодействия территориальных органов Роспотребнадзора с общественными объединениями потребителей, территориальными органами иных федеральных органов  исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления также осуществляется через соответствующие консультативные советы по защите прав потребителей, образованные при 59 Управлениях Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации. В Краснодарском и Красноярском краях, Архангельской, Курганской, Московской и Орловской областях в Управлениях Роспотребнадзора созданы Координационные советы по защите прав потребителей.

В 26 субъектах Российской Федерации Координационные межведомственные советы по защите прав потребителей созданы и постоянно действуют при региональных администрациях - в Республике Башкортостан, Республике Калмыкия, Республике Карелия, Республике Коми, Республике Татарстан, Чувашской Республике, Красноярском крае, Амурской области, Белгородской области, Брянской области, Владимирской области, Ивановской области, Иркутской области, Калужской области, Кемеровской области, Кировской области, Ленинградской области, Новгородской области, Пензенской области, Саратовской области, Свердловской области, Смоленской области, Тверской области, Томской области, Приморском крае, г. Санкт-Петербурге.

В 16 субъектах Российской Федерации организована работа иных межведомственных комиссий, также рассматривающих вопросы защиты прав потребителей, которые созданы на определенный срок и функционируют при региональных администрациях - в Хабаровском крае, Липецкой области, Московской области, Тульской области, Челябинской области и в указанных выше Республике Башкортостан, Республике Карелия, Чувашской Республике, Красноярском крае, Белгородской области, Брянской области, Иркутской области, Новгородской области, Пензенской области, Смоленской области, Тверской области, Томской области, г. Санкт-Петербурге.

Деятельность указанных совещательных органов (в некоторых субъектах Российской Федерации соответствующая работа ведется одновременно в нескольких из них), как правило, предусматривает проведение согласованных комплексных мероприятий, направленных, в частности, на совершенствование системы  защиты прав потребителей на уровне муниципальных образований региона, повышение эффективности соответствующей работы общественных объединений потребителей, в том числе, в части просвещения потребителей и оказания им правовой помощи, выработку единых методологических подходов к решению тех или иных наиболее проблемных вопросов обеспечения защиты прав потребителей, стимулирование разработки мероприятий (программ) по защите прав потребителей на муниципальном уровне и др.

 

6. Всемирный день защиты прав потребителей

 

Всемирный день защиты прав потребителей (15 марта), проводимый под эгидой Организации Объединенных Наций, отмечается в России ежегодно, начиная с 1994 года.

По сложившейся традиции Международная Федерация потребительских организаций Consumers International (CI) каждый год определяет тематику Всемирного дня защиты прав потребителей. 

В 2010 году Всемирный день защиты прав потребителей проходил под девизом «Our money. Оur rights» («Наши деньги. Наши права»), в 2011 году  - под девизом «Consumers for fair financial services» («Потребители за честные финансовые услуги»).

Девизом 15 марта 2012 года определен слоган – «Our money, our rights: campaigning for real choice in financial services» («Наши деньги, наши права: кампании за правильный выбор на рынке финансовых услуг»).

Тем самым получила свое продолжение начатая в 2010 году глобальная акция, направленная на усиление внимания мирового сообщества к теме защиты прав потребителей в сфере финансовых услуг, недостаточный уровень которой был одним из ключевых катализаторов финансового кризиса, что подтверждает сохраняющуюся обеспокоенность мирового потребительского сообщества состоянием дел в данной сфере.

В течение последних лет Роспотребнадзором отмечается устойчивая тенденция к росту обращений граждан по вопросам предоставления финансовых услуг (за неполных четыре года их в территориальные органы Роспотребнадзора поступило около 45 тыс.).

 В то же время, увеличение количества обращений граждан за разъяснениями их потребительских прав в финансовой сфере обусловлено также и повышением уровня потребительского  правосознания, пониманием гражданами необходимости и стремлением к получению в этой связи новых знаний о механизмах реализации своих прав, в связи с чем, Роспотребнадзором используются различные механизмы по информированию населения.

С учетом названной тематики Всемирного дня защиты прав потребителей в 2011 году по заданию Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека управлениями Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и по железнодорожному транспорту были разработаны конкретные планы действий при подготовке и проведению указанного события 15 марта 2011 года, в соответствии с которыми была проведена масштабная информационно-просветительская работа, итогом которой является 10260 различных мероприятий, что в 4 раза больше по сравнению с 2010 годом (2600 мероприятий).

Вопросы, посвященные непосредственно тематике Всемирного дня защиты прав потребителей, а также иные актуальные вопросы в данной сфере были освещены в средствах массовой информации, среди которых радио- и телевизионные выступления, публикации в печатных изданиях (статьи, пресс-конференции, горячие (прямые) линии в редакциях газет), общее количество указанных мероприятий составило 4286.

В среднем на каждый территориальный орган Роспотребнадзора пришлось около 50 сообщений в СМИ, значительно выше данный показатель зафиксирован в Республике Алтай, Удмуртской Республике, Республике Саха (Якутия), Алтайском, Краснодарском краях, Амурской, Омской, Оренбургской, Свердловской, Тверской, Кемеровской, Нижегородской областях.

Кроме того, в Сахалинской области была организована трансляция на местных телевизионных каналах видеороликов рекламного характера, с помощью которых в доступном для широкой общественности виде доводилась информация об основных правах потребителей.

Также следует отметить работу, проведенную Управлением Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту, силами которого были подготовлены к публикации 23 информационные статьи и памятки для потребителей по 33 темам, освещающие актуальные вопросы защиты потребительских прав граждан в ведомственных печатных изданиях, распространяемых по сети железных дорог, которые, учитывая данную специфику, способствовали обширному охвату информацией различных слоев населения.

Управлениями Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, а также консультационными центрами для потребителей на базе ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» по субъектам Российской Федерации организованы и проведены 2166 тематических мероприятий. Из них было проведено 772 «горячие» линии для потребителей, 180 мероприятий для потребителей в рамках акции «день открытых дверей», организовано 158 тематических консультаций в общественных приемных Роспотребнадзора и 52 - выездные. В общей сложности было дано 18224 консультации для потребителей, половина которых была посвящена вопросам защиты прав потребителей финансовых услуг.

В рамках реализации девиза Всемирного дня защиты прав потребителей «Потребители за честные финансовые услуги» к мероприятиям, проводимым территориальными органами Роспотребнадзора были привлечены более 15 кредитных организаций, в числе которых ОАО «Сбербанк России», ЗАО «Банк Русский Стандарт», ОАО «ТрансКредитБанк», ООО «Хоум Кредит энд Финанс Банк», ЗАО «Банк ВТБ 24», ОАО «Московский Индустриальный банк», ОАО «Альфа-банк», ГУ Банка России по субъектам Российской Федерации и иные.

В совместных мероприятиях с представителями банков было организовано и проведено 59 круглых столов, 38 семинаров, 35 совещаний и рабочих встреч, посвященные обсуждению вопросов защиты прав потребителей в финансовой сфере. Кроме того, Управлениями Роспотребнадзора по Калужской, Ленинградской, Новосибирской, Ростовской, Рязанской, Саратовской областям совместно с представителями кредитных организаций были проведены пресс-конференции с разъяснением прав потребителей.

Во взаимодействии с  общественными организациями, защищающими права потребителей финансовых услуг, в общественных приемных Роспотребнадзора был организован прием граждан по указанным вопросам.

В ходе проведения мероприятий, посвященных Всемирному дню защиты прав потребителей, специалистами Роспотребнадзора:

проведено более 20 мероприятий, связанных с анкетированием и социологическим опросом населения в целях выяснения уровня финансовой грамотности, в которых приняли участие 9656 человек;

разработаны и распространены среди населения информационные памятки для потребителей по 180 темам;

организованы и проведены 28 выставок и викторин, посвященных вопросам защиты прав потребителей.

В целях укрепления взаимодействия всех ветвей национальной системы защиты прав потребителей в лице органов государственной власти, местного самоуправления и общественных объединений потребителей территориальными органами Роспотребнадзора были организованы и проведены, приуроченные к Всемирному дню защиты прав потребителей 32 заседания консультативных советов по защите прав потребителей при Управлениях Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, 128 совместных круглых столов, 263 конференции и совещания на которых были обсуждены региональные аспекты сотрудничества в деле защиты прав потребителей.

Понимание значимости формирования общей стратегии реализации комплекса взаимосвязанных правовых, экономических, социально-культурных и организационных мероприятий, направленных на эффективное пресечение нарушений прав потребителей, в том числе, за счет повышения потребительской грамотности населения в контексте местных и региональных особенностей, проявленное в Республике Алтай, реализовалось в распоряжении Правительства Республики «О проведении мероприятий к Всемирному дню защиты прав потребителей»,  что нашло свое отражение в четкой организации соответствующих мероприятий и всестороннем охвате проблемы защиты прав потребителей за счет привлечения практически всех республиканских ведомств.

Особо стоит отметить новую форму обсуждения проблематики потребительского законодательства, использованную Управлением Роспотребнадзора по Сахалинской области, в рамках научно-практической конференции «О развитии комплексной системы защиты прав потребителей – институтов добросовестного бизнеса через технологии нового общественного договора», организованной совместно с Администрацией г. Южно-Сахалинска 15-16 марта 2011 года. Значимость данного мероприятия обусловлена еще и тем, что научная разработка вопроса защиты потребительских прав граждан с точки зрения публичного права нуждается в постоянной актуализации со стороны практиков – организаций, которые в силу своей профессиональной деятельности стоят на страже прав граждан-потребителей.

Повышенное внимание в работе, приуроченной к Всемирному дню защиты прав потребителей, было уделено проведению информационно-просветительской работы среди молодежи. Так, более чем в 1,5 тыс. образовательных учреждений 77 субъектов Российской Федерации было проведено 2,6 тыс. мероприятий, среди которых анкетирование (которым охвачено 20,4 тыс. человек); 83 круглых стола; 3013 семинаров, лекций, уроков-практикумов (что практически в 1,5 раза больше, чем в 2010 году); более 20 конкурсов, олимпиад по основам потребительских знаний.

В частности, только в Алтайском крае специалистами Роспотребнадзора  было проведено 79  мероприятий (семинары, лекции, беседы, круглые столы и др.), в Республике Саха (Якутия) – 56, в Республике Калмыкия – 46, Чеченской Республике – 30, кроме того, на территории Краснодарского края в образовательных учреждениях были проведены 205 уроков качества, в которых приняли участие более 5 тыс. человек, из них 1 тыс. человек – студенты. Управлением Роспотребнадзора по Приморскому краю проведена лекция-семинар с разъяснением механизмов и роли финансовых институтов в деле обеспечения защиты гражданских прав для более 100 участников очередной смены Всероссийского детского центра «Океан» «Молодые лидеры  России» - представителей 23 регионов России.

В целях реализации соглашений о сотрудничестве, заключенных между Роспотребнадзором и Общероссийской общественной организацией «Всероссийское общество инвалидов» в части повышения информированности потребителей о своих правах, для лиц с ограниченными возможностями были организованы и проведены совместные консультации по вопросам защиты их потребительских прав, а также даны разъяснения по продаже особых видов товаров (в том числе БАДов и медицинских препаратов) - в  Республиках Калмыкия, Татарстан, Хакасия, Красноярскому краю, Омской, Оренбургской, Свердловской областям.

Проведение подобных и иных мероприятий находит широкий интерес и отклик у общественности, что подтверждается значительным увеличением как количества участников этих мероприятий, так и граждан-потребителей, особенно молодежи, проявляющих особую заинтересованность к познанию своих гражданских прав. Данное обстоятельство способствует формированию знаний и практических навыков устойчивого потребительского поведения в условиях развития экономических отношений в гражданском обществе.

Кроме того, учитывая особую значимость педагогического фактора информационно-просветительской работы по основам потребительских знаний, проводимой Роспотребнадзором среди учеников и студентов, очевидным является значимость этой деятельности как одного из немаловажных средств воспитания жизнеспособного правосознательного поколения.

Итоги Всемирного дня защиты прав потребителей, проведенного в 2011 году, подтверждают необходимость продолжения совместной работы органов государственной власти и общественных объединений в деле пропаганды потребительских знаний среди всех слоев российского общества в целях обеспечения эффективной защиты прав потребителей, гармоничного решения проблемы взаимодействия и поддержания баланса интересов производителя, продавца и потребителя.

Работу, последовательно проводимую в этой связи, наглядно демонстрирует Администрация Ростовской области, которая ежегодно, начиная  с 2008 года, в рамках реализации областной целевой программы «Защита прав потребителей в Ростовской области»  организовывает и проводит региональный форум «Защита прав потребителей в Ростовской области» с участием представителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа, органов местного самоуправления Ростовской области, общественных объединений потребителей.

Обобщение и распространение положительного опыта регионов о работе в рамках Всемирного дня защиты прав потребителей позволяет объединить усилия территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, других заинтересованных организаций в решении вопросов защиты прав потребителей при проведении согласованной потребительской политики в регионе, создать условия для усиления позиций местных товаропроизводителей в части выпуска качественной и конкурентоспособной продукции, сформировать общественное мнение о широких возможностях населения по защите своих прав.

7. Защита прав потребителей в рамках СНГ

 

В целях реализации Решения Совета глав правительств СНГ от 19 мая 2011 года о создании органа отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей 24 ноября 2011 года в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека состоялось  первое заседание Консультативного совета по защите прав потребителей государств – участников СНГ (далее – Совет),  в котором приняли участие члены Совета, представляющие Республику Армения, Республику Беларусь, Республику Казахстан, Кыргызскую Республику, Республику Молдова, Российскую Федерацию, Республику Таджикистан и Украину, а также представители  Исполнительного комитета СНГ и ФАС России.

Заседание Совета открыл Заместитель Председателя Исполнительного комитета – Исполнительного секретаря СНГ А.А. Дронь, подчеркнувший  большую социальную значимость вновь образованного Консультативного совета по защите прав потребителей государств – участников СНГ, работа  которого призвана объединить усилия органов государственной власти и общественных потребительских объединений государств Содружества в целях достижения максимально эффективной защиты прав потребителей на основе комплексного подхода к вопросам гармонизации законодательства, совершенствования механизмов досудебной и судебной защиты потребительских прав граждан, повышения их правовой грамотности и дальнейшего развития потребительского образования, а также своевременного решения других актуальных вопросов, связанных с реализацией Соглашения об основных направлениях сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государствв области защиты прав потребителей от 25 января 2000 года.

В этой связи члены Совета - представители соответствующих уполномоченных государственных органов и общественных  организаций обсудили приоритеты и особенности политики в области защиты прав потребителей, рассмотрели отдельные аспекты государственного регулирования данной сферы в государствах - участниках СНГ.

Важным решением Совета явилось единогласное избрание его Председателем Г.Г. Онищенко - руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, который свое выступление посвятил актуальным вопросам обеспечения защиты прав потребителей в Российской Федерации и задачам, стоящим перед Роспотребнадзором и его территориальными органами в деле осуществления федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей.

По итогам состоявшегося обсуждения был принят целый ряд значимых для всех государств – участников СНГ решений, в том числе направленных на реализацию соответствующих положений Плана мероприятий по реализации второго этапа (2012-2015 годы) Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года.

Между тем, первый шаг к созданию этого органа был сделан еще два года назад, когда результатом рассмотрения на одном из заседаний Консультативного совета по защите прав потребителей при Роспотребнадзоре вопроса об организации соответствующего взаимодействия по вопросам защиты прав потребителей с государствами – участниками СНГ стало проведение 15 - 16 октября 2009 года в г. Москве (совместно с Исполнительным комитетом СНГ и Межгосударственным советом по антимонопольной политике (МСАП) международной конференции «Актуальные вопросы обеспечения защиты прав потребителей в государствах -участниках СНГ в кризисный период».

В ее работе приняли участие представители государственных органов, занимающихся вопросами защиты прав потребителей и общественных объединений потребителей 7 государств (Азербайджанской Республики, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Украины), а также приглашенные представители из Международной Федерации потребительских организаций Consumers International (CI), Федерального союза потребителей Германии, Всемирного банка.

Указанная международная конференция заложила организационные основы деятельности межгосударственного в рамках Содружества Независимых Государств совещательного органа -  Консультативного совета по защите прав потребителей при МСАП.

После этого состоялось два заседания указанного Совета, на которых были рассмотрены вопросы:

о практике работы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по защите прав потребителей в Российской Федерации;

о реализации политики в области защиты прав потребителей в государствах-участниках СНГ, приоритетные направления деятельности государственных органов и общественных потребительских организаций;

основные риски для потребителей на рынке финансовых услуг;

о разработке рекомендаций для организации претензионной работы по товарам и услугам, производимым и реализуемым на территории стран СНГ;

совершенствование системы информирования и консультирования потребителей – как основной механизм защиты их прав.

Одним из важнейших решений, принятых на состоявшихся заседаниях явилось признание необходимости преобразования указанного межгосударственного совещательного органа при МСАП в самостоятельный орган отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей.

Во исполнение именно этого решения вопрос о создании органа отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей был затем последовательно  рассмотрен:

на заседании Комиссии по экономическим вопросам СНГ при Экономическом совете СНГ 14.07.2010 (г. Москва, Исполнительный комитет СНГ), на котором было принято решение одобрительно отнестись к проекту Решения Совета глав правительств СНГ о создании органа отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей и проекту Протокола о внесении изменений в Соглашение об основных направлениях сотрудничества государств-участников СНГ в области защиты прав потребителей от 25.01.2000;

на 48-м заседании Экономического совета СНГ 18.11.2010 в г. Санкт-Петербурге, решением которого одобрен проект Решения Совета глав правительств СНГ о создании органа отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей и проект Протокола о внесении изменений в Соглашение об основных направлениях сотрудничества государств-участников СНГ в области защиты прав потребителей от 25.01.2000.

Итогом проведенной работы явилось решение Совета глав правительств СНГ о создании органа отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей, принятое на заседании 19 мая 2011 года в г. Минске.

Основными направлениями деятельности государств-участников СНГ в рамках указанного Совета по решению проблем обеспечения и защиты прав потребителей в целом определены:

гармонизация и совершенствование национального законодательства, регулирующего отношения с участием потребителей;

детальная проработка научно-методологической базы формирования межгосударственных механизмов обеспечения и защиты прав потребителей, создания системы внесудебного урегулирования трансграничных потребительских споров, в том числе организация международной экспертной работы по определению уровня безопасности продовольственных и непродовольственных товаров;

генерация знаний, в т.ч. новых подходов к проведению оценок потребительских свойств товаров путем проведения испытаний (исследований, измерений);

повышение уровня образования и профессиональной подготовки профессионалов, занимающихся вопросами продовольственной безопасности;

контроль и повышение эффективности управления инновационными процессами, связанными с производством продукции и услуг.

Вышеуказанное должно определять основные задачи для вновь образованного органа отраслевого сотрудничества СНГ по налаживанию эффективных механизмов обеспечения безопасности товаров (работ, услуг) для потребителей на всем пространстве Содружества Независимых Государств.

Послужить названным целям уже в самом ближайшем будущем должна будет международная конференция «Актуальные аспекты реализации потребительских прав граждан, перспективы развития национальных систем защиты прав потребителей в современных условиях глобальной общественно-экономической интеграции», запланированная к проведению 5-6 апреля 2012 года в городе Москве и приуроченная к 20-летию принятия и введения в действие  Закона  Российской  Федерации  «О защите прав потребителей» и 50-летию со дня первого провозглашения (15 марта 1962 года) общепризнанных  прав потребителей.

Решение о проведении такой конференции в Российской Федерации также было принято на первом заседании Консультативного совета по защите прав потребителей государств – участников СНГ  24 ноября 2011 года в целях обмена международным опытом по вопросам соблюдения законодательства о защите прав потребителей, укрепления международного сотрудничества за счет определения

приоритетных направлений деятельности и применения коллективных подходов к решению актуальных проблем в сфере защиты прав потребителей.

 

8. Заключение

 

Таким образом, отмечается целый ряд актуальных вопросов, так или иначе связанных с законодательными аспектами нормативно-правового регулирования гражданских отношений с участием потребителей, практическое разрешение которых послужит безусловному усилению государственных гарантий защиты прав потребителей в Российской Федерации.  В этой связи предлагается нижеизложенное.

В области практической реализации соответствующих положений Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей»:

1. Обеспечить разработку, своевременное межведомственное согласование и принятие нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующих положений Закона РФ «О защите прав потребителей» с учетом изменений, внесенных в него Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», предусматривающих утверждение Правительством Российской Федерации:

  Положения о федеральном государственном надзоре в области защиты прав потребителей;

  Положения о порядке подготовки ежегодных государственных докладов о защите прав потребителей в Российской Федерации;

  Положения о порядке формирования открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов в области защиты прав потребителей, качества и безопасности товаров (работ, услуг).

  Указанное позволит обеспечивать более эффективную и в полном объеме реализацию Роспотребнадзором функции, связанной с осуществлением федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, и устранить имеющуюся сегодня неурегулированность соответствующих вопросов.    

2. Внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение, призванное гармонизировать его положения  с положениями статьи 44 Закона РФ «О защите прав потребителей» и отнесения к вопросам местного значения «защиты прав потребителей в соответствии с федеральным законом».

3. Гармонизировать между собой положения о судебных штрафах, содержащиеся в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации и статье 13 Закона РФ «О защите прав потребителей».

4. Учитывая, что в силу прямого указания, содержащегося в статье 3 Закона РФ «О защите прав потребителей», «право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей обеспечивается посредством включения соответствующих требований в государственные образовательные стандарты и общеобразовательные и профессиональные программы», однако до настоящего времени данное законоположение должным образом не реализовано, Минобрнауки России целесообразно поручить с учетом предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти подготовить доклад о состоянии и перспективных направлениях реализации права потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей.

 

В области защиты прав потребителей туристских услуг:

 

1. Необходимо гармонизировать положения Федерального закона от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 132-ФЗ) с требованиями других нормативных правовых актов, регулирующих сферы общественных отношений, связанных с туристическим обслуживанием и туристской индустрией.

Так, по мнению Роспотребнадзора, в соответствующей части надлежит инкорпорировать нормы статьи 1212 ГК РФ в законодательство Российской Федерации о туристской деятельности в целях более четкого определения пределов ответственности российских туроператоров за последствия фактически возникающих отношений туристов с различными субъектами в стране временного пребывания.

2. В целях устранения пробелов законодательного регулирования в сфере туристического обслуживания, допускающих возможность фактического ведения «туроператорской» деятельности без выполнения соответствующих законных требований, предъявляемых к туроператорам, и минимизации рисков туристов-потребителей в этой связи, целесообразно уточнить понятие туроператора, дополнив статью 1 Закона № 132-ФЗ прямой дефиницией, устанавливающей, среди прочего, что туроператором является лицо, внесенное в Единый федеральный реестр туроператоров (статья 4.1 Закона № 132-ФЗ).

При этом необходимо установить административную ответственность лиц, фактически ведущих туроператорскую деятельность без внесения в указанный реестр (по аналогии с положениями статьи 14.1 и статьи 16.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, далее – КоАП РФ).

Одновременно в тех же целях следует «усилить» норму, установленную абзацем 7 статьи 4.1 Закона № 132-ФЗ, закрепив, что юридические лица, реализующие на территории Российской Федерации «туристский продукт, сформированный иностранным туроператором», признаются туроператорами (со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями).

Реализация таких предложений способствовала бы ликвидации имеющих место попыток субъектов туристического рынка в лице отдельных  туроператоров уклониться от ответственности перед туристами-потребителями за действия третьих лиц, оказывающих услуги туроператорам по соответствующим договорам, заключенным в процессе формирования туристского продукта (статьи 1, 9 Закона № 132-ФЗ).

3. Для усиления правовой защищенности туристов в рамках института финансовых гарантий предлагается расширить список оснований для выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии, установленных статьей 17.4 Закона № 132-ФЗ, в том числе отнести к ним:

неисполнение условий договора, заключенного туроператором с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт;

неисполнение обязательств туроператором в связи с прекращением его собственной деятельности по причине несостоятельности (банкротства) либо его контрагентов (третьих лиц), осуществляющих отдельные услуги, входящие в турпродукт.

В настоящее время перечень таких оснований сводится лишь к двум позициям, связанным со случаями существенного нарушения туроператором договора о реализации туристского продукта (абзы 5-7 статьи 17.4 Закона № 132-ФЗ). При этом положения абзаца 7 статьи 17.4 Закона № 132-ФЗ носят не безусловный, а бланкетный (отсылочный) характер, что на практике затрудняет возможность выплат страхового возмещения пострадавшим потребителям (туристам).

Как одно из возможных направлений совершенствования законодательного регулирования сферы туристического обслуживания при этом может рассматриваться соответствующий опыт финансового рынка, в котором правовая защищенность потребителей достигается посредством не основного, а дополнительного (к сохраненному институту лицензирования) страхования ответственности хозяйствующих субъектов – исполнителей финансовых услуг (имеется в виду система страхования вкладов).

4. С целью повышения гарантированной степени безопасности пребывания российских граждан за пределами Российской Федерации представляется целесообразным расширить и конкретизировать положения статьи 17 Закона № 132-ФЗ в части порядка страхования туристов при осуществлении туристской деятельности, в том числе при наличии соответствующих требований в законодательстве страны (места) временного пребывания.

В частности, по мнению Роспотребнадзора, необходимо законодательно закрепить порядок оплаты медицинской помощи туристам и возмещение их расходов при наступлении страхового случая непосредственно в стране (месте) временного пребывания (абзац 2 статьи 17 Закона № 132-ФЗ) в случаях, когда размер таких расходов превышает размер возможного покрытия по медицинской страховке (в контексте положений постановления Правительства Российской Федерации от 31 мая 2010 г. № 370 «Об утверждении Положения о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию»).

С учетом же наличия государственных требований к порядку организации отдыха в странах, посещаемых российскими туристами, Роспотребнадзор считает необходимым также дополнить список обязательной информации, предусмотренный положениями статьи 14 Закона № 132-ФЗ, в частности, абзац 10 названной статьи,  упоминанием о требованиях к туристическому обслуживанию и организации отдыха законодательства страны временного пребывания.

При этом уже упоминавшаяся инкорпорация общих положений статьи 1212 ГК РФ в законодательство Российской Федерации о туристской деятельности может быть дополнительно реализована в форме соответствующего изменения  положений статьи 14 Закона № 132-ФЗ о составе обязательной информации, предоставляемой туроператором (турагентом)  туристу и (или) иному заказчику при заключении договора о реализации туристского продукта. Такое дополнение, среди прочего, будет способствовать более полному обеспечению соблюдения права потребителей на правильный выбор товаров (работ, услуг), закрепленного положениями статьи 10 Закона РФ «О защите прав потребителей».

5. В целях системного приведения в соответствие с ГК РФ понятийного аппарата Закона № 132-ФЗ следует уточнить понятие «туроператор», имея в виду его определение как исполнителя туристских услуг с одновременным закреплением туристской (туристической) услуги (вместо «турпродукта») как предмета правоотношений, возникающих между туристом и хозяйствующими субъектами, осуществляющими туроператорскую и турагентскую деятельность.

         6. В статье 1 Закона № 132-ФЗ дополнительно закрепить положение о том, что туроператором признается юридическое лицо, являющееся членом одной из саморегулируемых организаций туроператоров.

 

 В области защиты прав потребителей транспортных услуг:

 

1. Как и в случае со сферой туристического обслуживания усиление гарантированного уровня защиты прав потребителей в сфере перевозок различными видами транспорта также не в последнюю очередь зависит от степени гармонизации положений транспортных уставов и кодексов с нормами гражданского права, приоритетно закрепленными непосредственно в ГК РФ. По мнению Роспотребнадзора особенно актуальна данная проблема для сферы воздушных перевозок, где недостаточная урегулированность отношений перевозчиков с пассажирами положениями Воздушного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ) отчетливо проявилась в последнее время, в частности, в свете случившегося коллапса в аэропорту «Домодедово» в декабре 2010 года, череды «внезапных» банкротств авиаперевозчиков и др.

Так, по смыслу положения пункта 1 статьи 137 ВК РФ воздушное законодательство применяется в сфере гражданских правоотношений. Между тем, вследствие недостатка правовой конструкции пункта 1 статьи 2 ВК РФ, определяющей ВК РФ как «самодостаточный» нормативный правовой акт, отдельные положения ВК РФ вводят собственные правила гражданского оборота, создающие правовые коллизии с аналогичным нормами ГК РФ, по смыслу пункта 2 статьи 2 ГК РФ имеющими большую юридическую силу. Изменение положений пункта 1 статьи 2 ВК РФ, не соответствующих, среди прочего, требованиям пункта 2 статьи 784 ГК РФ, могло бы решить эту проблему посредством признания приоритета основополагающих правовых нормативных актов Российской Федерации (например, по аналогии с положениями статьи 2 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации).

2. В целом не соответствуют базовым правилам гражданского оборота товаров, работ и услуг (статья 128 ГК РФ) положения пункта 1 статьи 64 ВК РФ, в которых употребляется термин «продажа билетов». Данное обстоятельство противоречит смыслу взаимосвязанных положений статей 128, 129, 424, пункта 1 статьи 454 и пункта 2 статьи 786 ГК РФ, поскольку билет не является самостоятельным предметом отношений по купле-продаже, а также положениям статьи 105 ВК РФ, согласно которой билет определен в качестве документа, подтверждающего заключение договора (приобретение услуги) воздушной перевозки пассажира с перевозчиком.

Обозначенная проблема носит системный характер особенно в свете деятельностью (в том числе, недобросовестной) многочисленных «агентств по продаже билетов», фактически приводящей к риску заключения с неуполномоченными лицами «договоров перевозки», в последствии не подтверждаемых самими перевозчиками в момент регистрации «пассажира» на рейс.

3. В целях исключения злоупотреблений на почве взимания с пассажиров множественных плат за перевозку сверх непосредственно самой цены перевозки, в частности, так называемых «топливных сборов» (особенно после заключения договора перевозки), целесообразно уточнить соответствующие положения пункта 1 статьи 103 ВК РФ за счет внесения изменения, позволяющего однозначно идентифицировать понятие и суть  «провозной платы» (платы за проезд, платы за перевозку) в контексте положений пункта 1 статьи 786 и пункта 1 статьи 790 ГК РФ.

Реализация данного предложения означала бы, что отсутствие (неуказание) провозной платы как единой цены услуги по договору воздушной перевозки при одновременном присутствии в договоре воздушной перевозки нескольких дополнительных тарифов и сборов, квалифицировалось бы как нарушение запрета, установленного пунктом 2 статьи 16 Закона РФ «О защите прав потребителей».

4. В очевидной гармонизации с положениями ГК РФ нуждаются положения статьи 108 ВК РФ, так как используемое в ней (равно как и в статье 64 ВК РФ) понятие «сбор» в отличие от законодательства о налогах и сборах воздушным законодательством должным образом изначально не определено. При этом ясно, что «сбор», упоминаемый в статье 108 ВК РФ, по своей гражданско-правовой сути в наибольшей степени соответствует законной неустойке за отказ от исполнения договора (статья  332 ГК РФ), поскольку даже в статье 64 ВК РФ ничего не говорится о сборах за неоказанные услуги.

Одновременно с этим усматривается коллизия рассматриваемого положения статьи 108 ВК РФ со статьей 32 Закона РФ «О защите прав потребителей», в соответствии с которой «потребитель вправе отказаться от исполнения договора о выполнении работ (оказании услуг) в любое время при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов, связанных с исполнением обязательств по данному договору». Указанная норма по своему смыслу исключает саму возможность удержания неустойки за отказ потребителя от исполнения договора об оказании возмездных услуг, ибо ГК РФ в принципе не допускает применения санкций за реализацию стороной обязательства своего законного права.

На этом фоне отмечаются попытки внести такие изменения в действующую редакцию статьи 108 ВК РФ, которые могут привести к ущемлению законных интересов пассажиров как потребителей.

В частности,  Роспотребнадзор давал соответствующую правовую оценку  поступившему в его адрес проекту федерального закона «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации», подготовленному Минтрансом России, сводившемуся к уменьшению прав граждан на полное возмещение стоимости перевозки при отказе от нее без какого-либо обоснования подобного изменения воздушного законодательства в контексте требований части  3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

5. Особую проблему при обеспечении защиты прав потребителей в области воздушных перевозок породил вопрос соотношения норм статьи 1 Закона РФ «О защите прав потребителей» с положениями  пункта 1 статьи 102 и пункта 3 статьи 106 ВК РФ в части определения полномочного органа по утверждению федеральных авиационных правил (далее также – ФАП), непосредственно регулирующих отношения  с участием потребителей.

С 2007 года Роспотребнадзор не прекращает попытки добиться изменения статуса Федеральных авиационных правил «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей», утвержденных приказом Минтранса России от 28 июня 2007 г. № 82, имея в виду, что такого рода нормативный правовой акт должен утверждаться  исключительно Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 102 ВК РФ «перевозчики при выполнении воздушных перевозок обязаны соблюдать общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа и грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей, устанавливаемые федеральными авиационными правилами», в которых в силу пункта 3 статьи 106 ВК РФ также устанавливается «порядок предоставления пассажирам воздушных судов услуг и льгот».

Одновременно с этим пунктом 2 статьи 2 ВК РФ закреплено положение, согласно которому федеральные авиационные правила являются  нормативным актом, «регулирующим отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации».

  Положение о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил (далее – Положение) было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 года № 360 «О  федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах».

  Согласно пункту 6 этого Положения в компетенцию Министерства транспорта Российской Федерации входит утверждение и введение в действие ФАП только в области гражданской авиации.

  Одновременно тем же пунктом 6 Положения определено, что федеральные авиационные правила утверждаются и вводятся в действие «Правительством Российской Федерации, если это определено Воздушным кодексом Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации».

  Учитывая изложенное, а также то, что согласно норме, закрепленной пунктом 2 статьи 1 Закона РФ «О защите прав потребителей», «Правительство Российской Федерации не вправе поручать федеральным органам исполнительной власти принимать акты, содержащие нормы о защите прав потребителей», а согласно статье 39.1 Закона РФ «О защите прав потребителей» «правила оказания отдельных видов услуг, выполнения отдельных видов работ потребителям устанавливаются Правительством Российской Федерации», Роспотребнадзор полагает, что в том случае, когда ФАП в качестве своего предмета определяет нормативно-правовое регулирование гражданских отношений с участием потребителей, так или иначе связанных с исполнением договора перевозки, они должны утверждаться только Правительством Российской Федерации.

  Объективным подтверждением именно такого подхода к решению вопроса о статусе соответствующих ФАП служит то обстоятельство, что в сходных сферах правоотношений, касающихся перевозки пассажиров железнодорожным и водным транспортом, уже действуют нормативные правовые акты аналогичного содержания (соответственно принятые на основании статьи 3 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» и статьи 66 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, в обоих случаях – в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей»):

  Правила оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2005 года № 111;

Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, багажа, грузов для личных (бытовых) нужд на внутреннем водном транспорте, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 6  февраля 2003 года № 72.

Необходимость скорейшего разрешения обозначенного вопроса диктуется еще и тем фактором, что ведомственный статус ФАП «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей» не позволяет Роспотребнадзору с учетом положений статьи 1 Закона РФ «О защите прав потребителей» рассматривать соответствующий приказ Минтранса России как нормативный правовой акт в области защиты прав потребителей и следовательно обеспечивать в отношении его соблюдения реализацию надзорных функций и полномочий. При этом ни сам Минтранс России, ни подведомственные ему органы ввиду отсутствия закрепленного за ними функционала в области соответствующего направления государственного контроля (надзора) также исполнение требований указанных федеральных авиационных правил  никак не обеспечивают.

 

В области защиты прав потребителей финансовых услуг:

 

1. Внести в статью 30 Федерального закона от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности», статью 1 Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 года № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации», статью 4 Федерального закона от 3 июня 2009 года № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами» положения, прямо указывающие на необходимость соблюдения законодательства о защите прав потребителей, если соответствующие сделки заключены гражданами в потребительских целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Актуальность данного предложения обусловлена, в частности, тем, что  Роспотребнадзор неоднократно констатировал настойчивые и неоднократные попытки поставить под сомнение обоснованность распространения норм  законодательства о защите прав потребителей на правоотношения, возникающие в сфере финансовых услуг.

К тому же в настоящее время прямое указание на необходимость соблюдения законодательства о защите прав потребителей  уже содержится в отдельных специальных законах, таких как Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (сфера действия последнего распространяется не только на потребительские правоотношения), что позволяет гражданам  обоснованно рассчитывать на более высокий уровень государственной защиты их прав как потребителей в соответствующих секторах потребительского рынка.

2. Внести в федеральные законы, регулирующие специальные правоотношения в сфере финансовых услуг (Федеральный закон от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности», Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 года № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и др.), соответствующие изменения, предусматривающие возможность применения к потребителям-должникам процедуры банкротства граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, установленной Федеральным законом от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон № 127-ФЗ) с одновременной гармонизацией положений обозначенных нормативных правовых актов в контексте требований пункта 3 статьи 1 и пункта 2 статьи 231 Закона № 127-ФЗ.

По мнению Роспотребнадзора, вступление в силу положений Закона
№ 127-ФЗ о банкротстве граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, позволит минимизировать социальную напряженность на финансовом рынке, связанную с имеющейся в настоящее время угрозой попадания граждан в фактическую финансовую кабалу к кредитным организациям, злоупотребляющим возможностью увеличения обязательств  заемщика через неконтролируемый с его стороны рост платежей по соответствующим сделкам.

В частности, такая ситуация нередко возникает в области оборота банковских карт, учитывая то обстоятельство, что правовое регулирование возникающих в этой связи гражданских отношений законодательством Российской Федерации вообще фактически не установлено.

Между тем, представляется, что к правоотношениям участников гражданского оборота, возникающим в связи с эмиссией банком и последующим использованием гражданином банковской карты, применимы положения главы 45 ГК РФ «Банковский счет», в том числе, при использовании «кредитной» карты - положения статьи 850 ГК РФ «Кредитование счета».

При этом по смыслу положений пункта 2 статьи 160 и пункта 1 статьи 847 ГК РФ пластиковая карта может рассматриваться как электронный аналог собственноручной подписи владельца соответствующего банковского счета, удостоверяющей его право распоряжения денежными средствами, находящимися на счете.

Так или иначе, необходимо учитывать то обстоятельство, что предоставление кредита, открытие и ведение банковского счета, в том числе с его кредитованием, являются разными видами услуг, подпадающих под действие разных правовых норм законодательства Российской Федерации.

В частности, в отличие от кредитного договора, договор банковского счета не требует обязательной письменной формы сделки. При этом условия договора банковского счета, прежде всего, определяются волей сторон сделки (пункт 1статьи 846 ГК РФ).

Кроме того, владелец банковского счета, в отличие от заемщика, имеет безусловное право расторгнуть соответствующий договор с банком в любое время (пункт 1 статьи 859 ГК РФ).

На практике же кредитные организации не доводят до граждан обозначенные различия, вводя тем самым потребителей в заблуждение о существе заключаемых ими договоров.

Возможность легкого получения заемных средств через договор кредитуемого банковского счета при необязательности письменной формы, приоритете договорного права и при применении в таких условиях односторонне изменяемых банком финансовых «санкций»  в конечном итоге может приводить к образованию у граждан несоразмерных займу и часто необоснованных долгов.

При уже сложившейся в России массовой банковской практики такого рода введение в действие процедуры банкротства граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, будет однозначно способствовать «оздоровлению» финансового рынка и более ответственному выстраиванию соответствующих правоотношений сторонами обязательства.

3. Запретить законодательно уступку требования кредитором - профессиональным участником рынка лицензируемых видов финансовых услуг (банковских, страховых и др.) лицам, таковыми не являющимися, в частности, в целях исключения практики лишения гражданина-должника законных преференций, гарантированных потребителю, для чего внести в статью 383 ГК РФ соответствующее изменение, расширяющее перечень случаев непередаваемых посредством цессии прав, неразрывно связанных с личностью кредитора (одновременно соответствующие изменения целесообразно внести собственно в Закон РФ «О защите прав потребителей»).

Отсутствие подобного прямого запрета сегодня активно эксплуатируется субъектами, осуществляющими так называемую коллекторскую деятельность, в процессе которой со стороны «нового кредитора» по отношению к должникам (причем часто не очевидным) используется целый арсенал неправовых приемов и методов выбивания «долгов».

В своей аргументации на этот счет Роспотребнадзор среди прочего объективно исходит из того, что при оценке договорных отношений, связанных с получением гражданином кредита в банке, нельзя не учитывать, что права и обязанности последнего неразрывно связаны с наличием специальной банковской лицензии, выдаваемой Центральным банком Российской Федерации конкретной кредитной организации.

Кроме того, актуальность данного предложения диктуется тем, что полисемия терминов «кредитор» и «должник», имеющих разное правовое содержание в общеобязательственном праве и в финансовом праве, в современной банковской практике намеренно игнорируется кредитными организациями с целью не только лишения гражданина-должника потребительского статуса, но и ограничения своей ответственности законного должника в потребительских правоотношениях перед гражданами-кредиторами.

Характерно, что запреты предлагаемого рода, устанавливающие для потребителей изъятия из общих правил, уже имеются в гражданском законодательстве Российской Федерации.

В частности, согласно положениям пункта 1 статьи 400 ГК РФ при определенных условиях допускается ограничение ответственности по обязательствам. Однако пункт 2 статьи 400 ГК РФ предписывает, что в отношениях с потребителями соглашение об ограничении размера ответственности должника ничтожно, если размер ответственности для данного вида обязательств или за данное нарушение определен законом и если соглашение заключено до наступления обстоятельств, влекущих ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства.

4. Отдельной проблемой в спорах о допустимости/недопустимости передачи банками права на взыскание задолженности с гражданина – стороны кредитного договора субъекту «коллекторской деятельности» (причем безотносительно к типу договора - договор цессии, агентский договор и т.п.) является вопрос о соблюдении банками банковской тайны.

По убеждению Роспотребнадзора, подтвержденному материалами судебной арбитражной практики, кредитная организация, передавая информацию, касающуюся личности должника и предмета договора, «коллектору», определенно допускает нарушение как пункта 1 статьи 857 ГК РФ, согласно которому «банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте», так и положений статьи 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», устанавливающей, что кредитная организация гарантирует «тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов».

Поскольку «коллекторы» в число лиц, перечисленных в пункте 2 статьи 857 ГК РФ и в той же статье 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности», которым в силу закона могут передаваться сведения, составляющие банковскую тайну, явно не входят, Роспотребнадзор полагал и полагает, что уступка права требования по обязательствам, возникшим между банком и гражданином-потребителем, третьему лицу (в частности, тому же «коллектору»), также как и передача соответствующих сведений о должнике «коллектору» - агенту без нарушения названных выше законоположений объективно не возможна (справочно: по данному вопросу Роспотребнадзор официально направил запрос с подробным изложением своей позиции и ссылками на номера соответствующих судебных дел в Центральный банк Российской Федерации, ответ на который до настоящего времени не получен). 

 

В области усиления возможностей защиты прав потребителей в административном порядке:  

  1. Внести в КоАП РФ изменения в части определения дополнительных составов административных правонарушений, связанных с несоблюдением обязательных требований законодательства о защите прав потребителей, а также повышения размеров соответствующих штрафных санкций за нарушения, влекущие реальное причинение (угрозу причинения) вреда жизни, здоровью, имуществу потребителей и др.

  2. Дополнить часть 2 статьи 14.1 КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна)) административными наказаниями в виде дисквалификации и административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток.

3. Исключить предупреждение из числа административных наказаний, предусмотренных положениями части 1 статьи 14.5 и части 1 статьи 14.8 КоАП РФ.



[1]  Здесь и далее - Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» (в редакции Федеральных законов от 09.01.1996 № 2-ФЗ, от 17.12.1999 № 212-ФЗ, от 30.12.2001 № 196-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 02.11.2004 № 127-ФЗ, от 21.12.2004 № 171-ФЗ, от 27.07.2006 № 140-ФЗ, от 16.10.2006 № 160-ФЗ, от 25.11.2006 № 193-ФЗ, от 25.10.2007 № 234-ФЗ, от 23.07.2008  № 160-ФЗ, от 03.06.2009 № 121-ФЗ, от 23.11.2009 № 261-ФЗ, от 27.06.2011 № 162-ФЗ, от 18.07.2011 № 242-ФЗ)